Ciudadanos y Prestaciones Sociales Residenciales

La creciente sensibilidad y mayor preocupación por los colectivos humanos más desfavorecidos ha determinado que el sector de los servicios sociales haya protagonizado un importante desarrollo legislativo en los últimos años. Las líneas de actuación normativa en la materia han sido fundamentalmente dos. Por un lado, la actualización y adecuación a la realidad socioeconómica del momento de las leyes generales de servicios sociales, lo que ha tenido su reflejo en la aprobación, en el último lustro, de muy numerosas leyes autonómicas en la materia. Y por otro lado, la regulación del régimen de la acción social dirigida a los indicados colectivos humanos concretos (ancianos, menores en situación de riesgo o desamparo, discapacitados y personas en situación de dependencia, drogodependientes, enfermos mentales, etc.). El común de las aludidas regulaciones han tomado consciencia de cómo las prestaciones sociales de índole residencial están adquiriendo un protagonismo cada vez mayor, debido principalmente a que realidades que tradicionalmente han sido abordadas en el más estricto ámbito familiar, se van reconduciendo al ámbito de los centros y establecimientos de servicios sociales, públicos y privados. Los autores de la presente monografía, todos ellos profesores de Derecho administrativo en la Universidad de Lérida, abordan de manera completa y rigurosa las distintas problemáticas que a la luz de los actuales planteamientos normativos del sector y de la realidad cotidiana de los centros y establecimientos de servicios sociales se originan en la práctica, aportando no sólo un profundo estudio del marco jurídico existente, sino propuestas de solución a las cuestiones controvertidas, y de mejora normativa en los extremos más deficientemente regulados. Índice Lista de abreviaturas.................................................................. 13 Los centros y establecimientos de servicios sociales en España. Una introducción......................................................... 19 Juan María Pemán Gavín III. Consideraciones preliminares............................................. 19 III . L L Las transformaciones de la acción social pública: de la Beneficencia a los Servicios Sociales. algunas características de los sistemas autonómicos de servicios sociales. 20 III . L L Los establecimientos de servicios sociales. Una aproximación de conjunto................................................................ 32 El estatuto jurídico de los usuarios de centros y establecimientos de servicios sociales................................................ 45 Antonio Ezquerra Huerva III. Introducción...................................................................... 46 III . L L La evolución normativa en materia de reconocimiento de derechos e imposición de deberes a los usuarios de centros y establecimientos de servicios sociales............... 48 III . E E El marco normativo actual en materia de derechos y deberes de los usuarios de establecimientos de servicios sociales................................................................................. 56 IVIV . L L o s derechos de los usuarios de establecimientos de servicios sociales....................................................................... 61 1. El derecho a la recepción de las prestaciones sociales. En particular, el derecho a ser admitido en establecimientos residenciales y de servicios sociales......................................................... 62 A) La configuración jurídica del derecho a obtener plaza en un establecimiento de servicios sociales..... 62 B) Las condiciones y cauces para la exigibilidad de las prestaciones sociales de índole residencial................ 69 a) La exigibilidad de plaza en el centro de prestación de servicios sociales................................... 70 b) La exigibilidad del establecimiento del servicio social................................................................. 75 2. Los derechos de índole no social de los usuarios de establecimientos de servicios sociales................................................ 78 A) Los derechos fundamentales de los usuarios e internos de establecimientos de prestación de servicios sociales..................................................................... 79 a) El derecho a la libertad individual: la problemática de los internamientos forzosos en establecimientos de servicios sociales.............................. 80 b) La problemática acerca del sometimiento a medidas coercitivas y de contención...................... 96 c) Los derechos fundamentales a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio........................... 108 B ) Otros derechos de contenido no social de los usuarios de centros y establecimientos de servicios sociales........................................................................ 116 IV. Los deberes de los usuarios de servicios sociales residenciales..................................................................................... 117 1. Sentido y marco regulador de los deberes de los usuarios de centros de servicios sociales. En particular, la legitimidad y la naturaleza jurídicas de los reglamentos de régimen interno de los centros........................................................................ 118 2. El régimen sancionador aplicable a los usuarios de centros y establecimientos de servicios sociales...................................... 124 A) La controvertida tipificación de infracciones y sanciones en los reglamentos de régimen interno de los centros................................................................ 126 B) El camino a seguir en materia sancionadora: la tipificación de infracciones y sanciones en normas con rango de ley, en la línea iniciada por las leyes autonómicas de servicios sociales de última generación. 130 8 Índice Índice 9 Los mecanismos de control como garantía de los derechos de los usuarios de centros y establecimientos de servicios sociales..................................................................... 135 Laura Salamero Teixidó II I. I I ntroducción...................................................................... 135 III . L L Las sugerencias, quejas y reclamaciones como mecanismos de autocontrol........................................................... 138 III . L L La inspección en el ámbito de los servicios administrativos..................................................................................... 154 1. Marco normativo y competencial del ejercicio de la función inspectora en los centros y establecimientos de servicios sociales.... 155 A) Marco normativo..................................................... 155 B) Marco competencial................................................. 161 C) El ejercicio de las funciones de inspección por entidades privadas........................................................ 167 2. Aproximación a las funciones y al objeto de la inspección en los centros y establecimientos de servicios sociales, y su relevancia. 176 A) Funciones y objetivos de la inspección, y su relevancia...................................................................... 176 B) Objeto de la inspección en el marco de los servicios sociales..................................................................... 180 3. Las facultades reconocidas a la inspección en materia de servicios sociales............................................................................. 182 A) En especial, la facultad de entrada en los centros y establecimientos de servicios sociales, y la autorización judicial de entrada........................................... 183 B) La adopción de medidas cautelares.......................... 195 IV. La función del Ministerio Fiscal y de los defensores cívicos...................................................................................... 197 1. El Ministerio Fiscal............................................................ 198 2. La figura del Defensor del Pueblo........................................ 203 Los establecimientos de servicios sociales y la responsabilidad patrimonial de la Administración............................. 209 César Cierco Seira VII I. I I ntroducción. De la conveniencia del estudio de la responsabilidad patrimonial en clave sectorial.............. 210 VI II . E E El complejo cuadro normativo de la responsabilidad civil por daños en los establecimientos de servicios sociales................................................................................. 213 1. La convivencia entre lo público y lo privado y su repercusión en la fijación del marco regulador de la responsabilidad....... 213 2. Una raíz común: el deber general del titular de un establecimiento de velar por su recto funcionamiento....................... 214 VIII . L L Los daños producidos en establecimientos de titularidad privada........................................................................ 215 1. Un régimen que interesa conocer y que no es del todo ajeno a la Administración........................................................ 215 2. Breves consideraciones sobre la responsabilidad civil por los daños sufridos en un establecimiento privado de servicios sociales............................................................................ 217 3. La comisión de un ilícito penal en el interior del establecimiento y la eventual responsabilidad civil subsidiaria de su titular........................................................................... 221 4. La gestión contractual privada de centros de titularidad pública. Un dilema que sigue generando inseguridad jurídica.... 226 II IVIV. L L os daños producidos en establecimientos de titularidad pública. La responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento de sus centros de servicios sociales............................................................... 233 III V. L L a inteligencia del deber de vigilancia en relación con los establecimientos de servicios sociales........................ 234 1. La vigilancia como deber inherente al titular de un establecimiento.......................................................................... 234 2. La imposibilidad de concebir el deber de vigilancia en términos absolutos................................................................. 235 3. La modulación de la significación e intensidad de la culpa in vigilando en atención a la diversidad de centros y establecimientos de servicios sociales............................................. 243 10 Índice Índice 11 4. La difícil concreción de los parámetros con los que medir el rendimiento normal del servicio........................................ 244 II VI . E E El usuario de los establecimientos de servicios sociales y su incidencia en la responsabilidad patrimonial de la Administración................................................................. 249 1. La vulnerabilidad de los usuarios de los servicios sociales como razón para exigir un compromiso más activo por parte de la Administración en su vigilancia. En particular, la necesidad de prestar una asistencia personalizada..................... 249 2. La vinculación especial de la Administración con el usuario internado en un establecimiento residencial de servicios sociales................................................................................ 253 3. La repercusión de la especial sujeción del usuario en la operatividad de la responsabilidad patrimonial........................ 259 4. El usuario especialmente vinculado como víctima de una lesión en el centro.......................................................... 261 A) En particular, el alcance de la responsabilidad patrimonial de la Administración ante las conductas de autolesión........................................................ 262 B) La evanescencia de los daños relacionados con la calidad de la asistencia recibida en el centro......... 268 5. El usuario especialmente vinculado como autor material de la lesión a un tercero y su posible imputación a la Administración.............................................................................. 269 A) La imputación por actuación de un agente propio. La concepción del usuario como agente «interno» del servicio erogado en el centro.......... 270 B) La imputación en clave de riesgo de los daños causados por usuarios especialmente sujetos fuera del establecimiento............................................... 275 C) La imputación centrada en el funcionamiento anormal del servicio: la culpa in vigilando. El tratamiento del concurso del usuario en la producción del daño....................................................... 279 6. El internamiento forzoso y los daños causados por el usuario antes de su ingreso en un establecimiento de atención social. 287 12 Índice IVII . L L La responsabilidad patrimonial de la Administración basada en su función de vigilancia sobre los establecimientos privados de servicios sociales............................. 289 1. La atribución a la Administración de responsabilidad patrimonial por el deficiente ejercicio de sus facultades de fiscalización de la buena marcha de todo el sistema de servicios sociales.......................................................................... 289 2. Una plausible vuelta de tuerca: la inspección como detonante de la exigencia administrativa de compensación del daño al usuario por parte del titular del centro privado................... 295 VIII . L L Los daños sufridos por los trabajadores de los establecimientos públicos de asistencia social....................... 296 Bibliografía citada...................................................................... 299