Derecho Público de las Comunidades Autónomas . Tomo I

Derecho Público de las Comunidades Autónomas . Tomo I
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La primera edición del volumen primero de esta obra se publicó hace justamente veinticinco años, en el otoño de 1982. Dos años después apareció el segundo tomo. De modo que la reedición celebra un aniversario. La efemérides ha venido a coincidir con un programa de reformas de los Estatutos de Autonomía que terminará afectando a todos ellos. Se está produciendo un cambio normativo, con bastantes innovaciones sobre la ordenación preexistente del Estado de las Autonomías (o, por decirlo con más exactitud, con pretensiones innovadoras, ya que las reformas dependen más de lo que establezcan leyes estatales y acuerdos que están por venir, a los que se apela desde los nuevos Estatutos, que de lo que éstos han alcanzado a prescribir) que merecen ser consideradas con atención. Esta nueva edición se presenta manteniendo la redacción primitiva de la obra, pero, al mismo tiempo, se ha dado noticia, mediante notas a pie de página, de las reformas, los cambios legislativos, las modificaciones acaecidas en otros sistemas comparados, las consecuencias de nuestra incorporación a la Comunidad Europea, y del estado de la jurisprudencia constitucional en relación con cada problema jurídico relevante. Este aparato crítico supone la puesta al día de la obra y una ampliación muy notable de la versión original. ÍNDICE GENERAL Prólogo a la segunda edición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1ÍNDICE9 GENERAL CAPÍTULO I EL ESTADO CENTRALISTA: FORMACIÓN Y CRISIS DE SUS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 II. Los principios de articulación de la centralización administrativa contemporánea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 1. La configuración del sistema: la Revolución francesa y la obra napoleónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2. La traslación a España del modelo administrativo francés . . . 33 III. La pervivencia de la centralización administrativa en España: principales características del sistema . . . . . . . . . . 40 1. La expansión de la Administración periférica y sus problemas. 41 A) El agente general y los agentes periféricos especializados . 41 B) Un intento reciente de racionalización de la Administración periférica en el marco de la filosofía centralizadora . 45 2. El progresivo vaciamiento de las competencias de las Diputaciones provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 A) La provincia como entidad local . . . . . . . . . . . . . . . 48 B) La provincialización de servicios y su crisis . . . . . . . . 49 C) Las especialidades forales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 3. La situación de la Administración municipal . . . . . . . . . . . 54 A) Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 B) El mantenimiento a ultranza de la idea uniformista y sus consecuencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 C) La renuncia al empleo de las fórmulas asociativas entre entes locales y otras técnicas útiles para fortalecer las Administraciones municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 D) Progresiva eliminación de la participación municipal en la gestión de los asuntos públicos. . . . . . . . . . . . . . . 61 4. El sistema de designación de cargos locales al servicio de la centralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 IV. Otros elementos de la crisis de la centralización . . . . . . 67 1. Otras quiebras del modelo burocrático-centralizado de Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 2. La incidencia de la idea de participación . . . . . . . . . . . . . . 71 Nota bibliográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 CAPÍTULO II ALTERNATIVAS HISTÓRICAS ESPAÑOLAS AL ESTADO CENTRALISTA. EXPERIENCIAS EUROPEAS RECIENTES. EL ENSAYO DE LA ETAPA DE TRANSICIÓN: LAS PREAUTONOMÍAS I. Introducción. La permanencia en el tiempo de los movimientos anticentralistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 II. Las respuestas constitucionales históricas . . . . . . . . . . . . 87 1. Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2. El proyecto de Constitución federal de la República española de 1873 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 3. La solución regionalista en la Constitución de la II República: un antecedente directo del Título VIII de la Constitución de 1978. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 A) La cuestión de la forma del Estado . . . . . . . . . . . . . 91 B) La libre disposición de los territorios interesados sobre el acceso a la autonomía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 C) La distribución de competencias y la prevalencia del Derecho estatal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 D) La organización de los poderes autonómicos; en especial las atribuciones del Tribunal de Casación de Cataluña. 100 E) El control sobre las regiones autónomas y los conflictos de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 F) Transferencias de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 8 ÍNDICE GENERAL III. Excurso sobre la generalización de las tendencias descentralizadoras en Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 1. La puesta en funcionamiento de las regiones italianas. Algunas diferencias entre el sistema italiano y el modelo español de la II República . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 2. Los proyectos de devolución de poderes a Escocia y Gales. . . 114 3. Las reformas constitucionales de 1970 y 1980 en Bélgica . . 122 4. La regionalización en Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 IV. El ensayo de la etapa de transición: las preautonomías. . 134 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2. El proceso de instauración de las preautonomías . . . . . . . . . 136 3. Tipología y mapa de los entes preautonómicos . . . . . . . . . . 139 4. La organización de los entes preautonómicos y algunos problemas de régimen jurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 A) Organización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 B) El régimen jurídico de los actos y otros problemas de control y coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 5. Las transferencias de competencias y servicios . . . . . . . . . . . 147 A) El procedimiento y sus problemas . . . . . . . . . . . . . . 147 B) Las propuestas de transferencias y su complementación técnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 C) Valoración de las transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . 152 D) El impacto de las transferencias en la Administración estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Nota bibliográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 CAPÍTULO III LOS PRINCIPIOS GENERALES DE ORDENACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978 I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 II. El principio dispositivo en materia de autonomías y los Pactos autonómicos de 31 de julio de 1981 . . . . . . . . . . 165 1. La libre disponibilidad de los territorios interesados en cuanto al acceso a la autonomía y la determinación de su contenido . . . 165 ÍNDICE GENERAL 9 2. La Comisión de Expertos sobre autonomías y los Pactos autonómicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 A) El Informe de la Comisión de Expertos sobre autonomías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 B) Los Pactos autonómicos de 31 de julio de 1981. . . . . 177 III. La forma del Estado: ¿federal o regional? . . . . . . . . . . . . 181 1. La abstención del constituyente en la definición de la forma de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 2. Los intentos doctrinales de caracterizar un tipo intermedio de Estado entre el unitario y el federal: el Estado regional. . . . . 182 3. Las posiciones doctrinales sobre las notas esenciales de los sistemas federales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 4. La reducción de las notas diferenciales entre el regionalismo y el federalismo: el caso español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 IV. Unidad y autonomía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 1. Significado y contenido de la autonomía . . . . . . . . . . . . . . 197 A) Aproximación al concepto de autonomía . . . . . . . . . 197 B) La autonomía de las nacionalidades y regiones . . . . . 202 a) Las acepciones del término Estado. . . . . . . . . . . . 202 b) Las características esenciales de la autonomía en la primera jurisprudencia del Tribunal Constitucional . . . 204 c) La garantía constitucional de la autonomía de las nacionalidades y regiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 C) Los límites generales de la autonomía . . . . . . . . . . . 213 a) Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 b) Las exigencias unitarias y el interés general (remisión) . 214 c) El principio de solidaridad . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 d) El principio de igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 e) La libertad de circulación de las personas y los bienes . 224 f) El límite del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 2. El principio de unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 A) Significación general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 B) El criterio del interés general . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 C) El principio de unidad exige que los poderes del Estado queden en una posición de supremacía. . . . . . . . . . . 247 D) La expansión de los poderes de las instituciones unitarias y la tendencia a la centralización de los sistemas federales y regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 3. Breve recapitulación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 10 ÍNDICE GENERAL V. El principio de cooperación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 1. Los fundamentos de la cooperación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 2. Articulación técnica de la cooperación . . . . . . . . . . . . . . . . 272 A) Manifestaciones orgánicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 B) Manifestaciones funcionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 Nota bibliográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 CAPÍTULO IV LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA I. El acceso a la autonomía: variedad de la regulación constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 II. La iniciativa autonómica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 1. Requisitos generales de los actos de iniciativa . . . . . . . . . . . 312 A) Presupuestos de la iniciativa autonómica . . . . . . . . . . 312 B) Los titulares ordinarios de la iniciativa autonómica . . . 314 C) El régimen de los actos de iniciativa . . . . . . . . . . . . 316 2. Las variaciones constitucionales sobre el régimen ordinario de la iniciativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 A) Precisiones complementarias sobre el régimen del artículo 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 B) La iniciativa reforzada del artículo 151 . . . . . . . . . . . 321 C) El caso particular de los territorios que plebiscitaron en el pasado proyectos de Estatuto de Autonomía. . . . . . 326 D) El régimen especial de Navarra . . . . . . . . . . . . . . . . 327 E) La iniciativa de Ceuta y Melilla. . . . . . . . . . . . . . . . 329 3. La intervención de las Cortes Generales en la iniciativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 A) La autorización de Comunidades Autónomas uniprovinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 B) La intervención de las Cortes en relación con los territorios no integrados en la organización provincial . . . 332 C) La sustitución de la iniciativa autonómica . . . . . . . . . 332 III. Los procedimientos de elaboración de los Estatutos . . . . 334 1. El procedimiento del artículo 146 de la Constitución. . . . . . 335 2. El procedimiento del artículo 151.2 de la Constitución . . . . 339 ÍNDICE GENERAL 11 3. Los Estatutos «acordados» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 4. La vía llamada de «amejoramiento del Fuero» . . . . . . . . . . 345 IV. La agregación de territorios como procedimiento singular de acceso a la autonomía o de alteración de su régimen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 V. El Estatuto como norma jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 1. Naturaleza jurídica del Estatuto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 2. La posición del Estatuto en el sistema de fuentes . . . . . . . . 357 A) La adecuación a la Constitución. El recurso previo de inconstitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 B) El Estatuto y las demás leyes del Estado . . . . . . . . . . 360 C) El Estatuto de Autonomía y las demás normas autonómicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365 3. La materia estatutaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 A) El contenido obligatorio de los Estatutos . . . . . . . . . 368 B) Las normas de carácter no estatutario recogidas en los Estatutos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 C) En especial, las normas programáticas . . . . . . . . . . . . 378 4. La reforma de los Estatutos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 A) Principios generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 B) Los procedimientos de reforma de los Estatutos aprobados por la vía del artículo 151 de la Constitución . . . 385 C) El procedimiento de reforma de los Estatutos aprobados por la vía del artículo 146 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 D) Los procedimientos especiales de reforma relativos a la alteración de la delimitación territorial de la Comunidad Autónoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 E) ¿Reformas extra ordinem del Estatuto? . . . . . . . . . . . . 388 Nota bibliográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 CAPÍTULO V LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396 II. El problema de la distribución de competencias . . . . . . 397 1. La variedad del reparto material y la uniformidad de las soluciones técnicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 12 ÍNDICE GENERAL 2. Las técnicas generales de distribución de competencias entre las instancias centrales y los poderes autonómicos . . . . . . . . . . . 399 A) El sistema de lista y su evolución. . . . . . . . . . . . . . . 399 B) Las cláusulas generales y las competencias residuales . . 412 C) Exclusividad, concurrencia, compartición . . . . . . . . . 415 D) Delegación, vigilancia. Otras técnicas aplicativas . . . . . 419 III. Los principios de la Constitución de 1978 sobre reparto de competencias: planteamiento general . . . . . . . . . . . . . 421 IV. Las listas de los artículos 148 y 149 de la Constitución. Los criterios para el reparto de atribuciones. . . . . . . . . . . . . 423 1. La funcionalidad de las dos listas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423 2. La concentración de técnicas distributivas y la tendencia al agotamiento de la operación de reparto de competencias . . . . . . . 425 3. La lista del artículo 148 de la Constitución y las competencias de las Comunidades de segundo grado . . . . . . . . . . . . . . . 428 4. La estructura normativa y las técnicas de reparto de competencias en la lista del artículo 149.1 de la Constitución. . . . . . . . . 431 V. Competencias de atribución, competencias residuales, competencia de la competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 VI. La instrumentación normativa del reparto de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 1. El bloque de la constitucionalidad en materia de distribución de competencias. En particular, el valor normativo prevalente de la Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 2. Análisis de la función delimitadora de competencias de las normas estatales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 VII. El régimen de las competencias exclusivas y el significado general de la concurrencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456 1. Concepto y significación de las competencias exclusivas . . . . . 456 2. El régimen de las competencias exclusivas . . . . . . . . . . . . . 469 3. Los supuestos de concurrencia: remisión . . . . . . . . . . . . . . . 473 VIII. El significado de los conceptos y la interpretación de las fórmulas constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475 1. La utilización de «nociones intrínsecas» a la propia Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475 ÍNDICE GENERAL 13 2. La materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476 3. El contenido funcional de la competencia: legislación, legislación básica, ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483 4. Las competencias implícitas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489 A) Origen, contenido y desarrollo de la doctrina . . . . . . 489 B) Especial referencia a la doctrina de la naturaleza de las cosas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493 C) En particular, la cuestión de las materias conexas . . . . 495 5. El valor interpretativo de las normas preconstitucionales y de los Reales Decretos de transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498 IX. Las competencias legislativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502 1. Sobre la fundamentación constitucional de las potestades legislativas de las Comunidades Autónomas. . . . . . . . . . . . . . . . 502 2. La naturaleza de las leyes regionales . . . . . . . . . . . . . . . . 505 3. Requisitos y límites de la ley territorial. . . . . . . . . . . . . . . 511 A) En general. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511 B) Iniciativa, promulgación y publicación . . . . . . . . . . . 511 C) La cuestión de los límites: planteamiento y remisión . . 513 4. Los principios de ordenación de las relaciones entre normas . . 515 A) Jerarquía y competencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515 B) El principio de prevalencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519 5. La supletoriedad del Derecho estatal. . . . . . . . . . . . . . . . . 530 6. Legislación estatal y legislación autonómica: problemas de articulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537 A) El principio de continuidad del ordenamiento, la sustitución y la recepción de la legislación estatal por la legislación autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537 B) La legislación básica y la denominada legislación de «desarrollo » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542 a) El contenido de la competencia sobre las bases. . . . 542 b) La instrumentación normativa de las bases. . . . . . . 549 c) Las operaciones de «desarrollo» normativo . . . . . . . 553 d) En particular, el desarrollo sin la previa existencia de una legislación básica formalizada como tal . . . . . . 557 C) La fijación de principios normativos uniformes en las materias de competencia legislativa plena de las Comunidades Autónomas: las leyes de armonización . . . . . . 562 14 ÍNDICE GENERAL D) La ley territorial y la potestad reglamentaria de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 566 a) La extensión de la reserva material en favor de la ley territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 566 b) Los reglamentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 568 c) La legislación delegada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571 E) ¿Es admisible el Decreto-ley territorial? . . . . . . . . . . 572 X. Las competencias ejecutivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574 1. Las repercusiones organizativas del reparto de competencias ejecutivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574 2. Los principios de la distribución de competencias ejecutivas . . 579 3. La delegación y las fórmulas participativas de gestión como técnicas complementarias para la articulación de las competencias ejecutivas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 582 XI. La vigilancia y la aplicación de la coacción estatal. . . . . 586 1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586 2. La vigilancia estatal sobre el ejercicio de las competencias ejecutivas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 587 3. El empleo de la coacción estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 593 4. La intervención estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 601 XII. La ampliación extraestatutaria de las competencias de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 602 1. La interpretación de los párrafos 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 602 2. Las delegaciones legislativas en el artículo 150.1. . . . . . . . . 606 3. Las transferencias y delegaciones del artículo 150.2 . . . . . . . 609 Nota bibliográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 613 CAPÍTULO VI LA ARTICULACIÓN DE LAS COMPETENCIAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS EN LOS PRINCIPALES SECTORES DE LA ACTIVIDAD PÚBLICA I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 628 ÍNDICE GENERAL 15 II. Relaciones internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 630 1. En general. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 630 2. La celebración de tratados y su recepción en el derecho interno 631 3. La ejecución de los tratados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643 III. Las competencias económicas: principios generales de ordenación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 647 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 647 2. La tendencia a la concentración en los poderes centrales de las competencias económicas fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . 647 3. El modelo económico y los límites al ejercicio de las competencias económicas establecidas en la Constitución . . . . . . . . . . . . . 653 4. Las bases de la ordenación de la economía y otros poderes económicos del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 658 5. Las competencias económicas de las Comunidades Autónomas . 666 6. La coordinación de las decisiones económicas. . . . . . . . . . . . 669 7. En particular, la planificación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672 IV. Agricultura, montes, caza y pesca . . . . . . . . . . . . . . . . . 675 1. El régimen general de la distribución de competencias en materia de agricultura y sus especialidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . 675 A) El principio general del artículo 148.1.7.ª de la Constitución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 675 B) Referencia a otros sistemas comparados . . . . . . . . . . 678 C) El contenido de las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de agricultura y los títulos competenciales del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682 2. Análisis de algunas manifestaciones de la intervención pública en el sector agrario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 687 A) Investigación agraria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 687 B) Capacitación y extensión agraria . . . . . . . . . . . . . . . 689 C) Reforma y desarrollo agrario . . . . . . . . . . . . . . . . . 692 D) Industrias agrarias y denominaciones de origen . . . . . 695 E) Conclusión y referencia final a otras actuaciones públicas en relación con la agricultura. . . . . . . . . . . . . . . 699 3. Montes, vías pecuarias y espacios naturales protegidos. . . . . . 701 4. Caza y pesca. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 708 16 ÍNDICE GENERAL V. Recursos naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 712 1. En general. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 712 2. La cuestión de los aprovechamientos hidráulicos. . . . . . . . . . 713 VI. Ordenación del territorio, infraestructuras, equipamientos 720 1. Los problemas de la descentralización plena de las competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo. . . . . . . . . . . . . 720 2. El carácter instrumental de las competencias sobre las obras públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 731 3. Las singularidades de los criterios del interés general, el territorio y el dominio público en el reparto de atribuciones en materia de puertos y aeropuertos, carreteras, autopistas y ferrocarriles. . . . 732 VII. Industria y comercio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 742 1. La intervención en la industria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 742 2. Las ferias y el comercio interior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 747 VIII. Transportes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 752 1. En general. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 752 2. De nuevo sobre las especialidades del límite del territorio . . . 754 IX. Medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 759 1. Centralización y descentralización en materia de medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 759 2. La distribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 766 A) La posición residual del medio ambiente en las listas de distribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . 766 B) El medio ambiente como título competencial . . . . . . 767 C) Las materias conexas con el medio ambiente. . . . . . . 771 D) La cuestión de las «normas adicionales de protección». 774 X. Sanidad y Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 776 1. La distribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 776 2. Incidencia en el reparto de competencias del modelo sanitario . 785 3. Coordinación y planificación sanitaria . . . . . . . . . . . . . . . . 788 XI. Cultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 790 1. Descentralización política y cultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . 790 2. Algunas referencias comparadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 795 ÍNDICE GENERAL 17 3. Las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en relación con la cultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 799 A) Delimitación de la materia objeto de análisis . . . . . . . 799 B) Sobre el diferente nivel de competencias de las Comunidades de primero y segundo grado . . . . . . . . . . . . 800 C) La concurrencia total o paralelismo pleno como característica de la distribución de competencias en materia de cultura: el artículo 149.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 802 D) Precisiones sobre la distribución de competencias en algunas materias culturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 805 a) Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 805 b) Las especialidades sobre el régimen general del cine, el teatro, la música y los libros . . . . . . . . . . . . . . . . 806 c) La propiedad intelectual . . . . . . . . . . . . . . . . . . 808 d) Museos, bibliotecas, archivos, hemerotecas y demás centros de depósito cultural. Referencia a los conservatorios de música . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 811 e) Patrimonio histórico-artístico . . . . . . . . . . . . . . . 816 f) Fundaciones culturales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 821 XII. Educación e investigación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 822 1. Sobre el reparto de competencias en la materia educativa en general. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 822 2. La alta inspección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 829 3. La incidencia en el reparto de competencias de la consagración constitucional de la autonomía universitaria . . . . . . . . . . . . 832 4. Investigación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 835 XIII. Medios de comunicación social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 838 1. Las previsiones constitucionales y estatutarias y su interpretación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 838 2. La radio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 841 3. La televisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 843 XIV. Seguridad pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 846 XV. La legislación sobre las principales ramas del Derecho. . 851 1. En general. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 851 2. La cuestión de los derechos civiles forales o especiales . . . . . . 859 Nota bibliográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 866 18 ÍNDICE GENERAL

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