Derecho Público de las Comunidades Autónomas . Tomo II

ÍNDICE GENERAL CAPÍTULO VII LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y LA ADMINISTRACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ÍNDICE GENERAL I. La organización política de las Comunidades Autónomas: Aproximación general. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1. Los principios de la Constitución y la uniformidad resultante de las determinaciones estatutarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2. La cuestión de la forma de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 II. Excurso sobre la adaptación de las instituciones estatales al sistema autonómico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1. El Senado como Cámara de representación territorial. . . . . . 24 A) La significación de las Cámaras Altas en los Estados federales y su declive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 B) La representación de las Comunidades Autónomas en el Senado y la escasa relevancia de las funciones de éste en relación con las decisiones que afectan a las Autonomías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 C) La designación de senadores por las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2. La organización del poder judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 A) La unidad de poder judicial y las regulaciones estatutarias de la Justicia en las Comunidades Autónomas . . . 34 B) La participación de las Comunidades Autónomas en la Administración de Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 C) La adaptación de la planta de la Justicia y las atribuciones de sus órganos a la estructura autonómica del Estado: los Tribunales Superiores de Justicia . . . . . . . . . . . . . . . 42 3. Defensor del Pueblo,Tribunal de Cuentas, Consejo de Estado. 48 4. La adaptación de la Administración estatal: remisión . . . . . . 56 III. La Asamblea legislativa o Parlamento. . . . . . . . . . . . . . . 56 1. La elección de la Asamblea. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 2. El Estatuto personal de sus miembros . . . . . . . . . . . . . . . . 60 3. Organización y régimen de las Asambleas legislativas . . . . . 63 4. Las funciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 A) Ejercicio de la función legislativa. . . . . . . . . . . . . . . 65 B) Control del Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 C) En relación con las Cortes Generales . . . . . . . . . . . . 67 D) En relación con el Gobierno del Estado . . . . . . . . . . 68 E) Funciones relacionadas con el control de la actividad estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 F) Funciones concernientes a las relaciones con otras Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 G) Funciones relativas a las relaciones con otras instituciones autonómicas y con la designación de sus órganos, miembros o titulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 5. Disolución de la Asamblea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 IV. El Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 1. El Presidente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 2. El Consejo de Gobierno y otros órganos ejecutivos colegiados 72 3. Los vicepresidentes y consejeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 V. La Administración de las Comunidades Autónomas . . . . 77 1. La potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas y sus límites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 2. Excurso sobre los problemas de la organización «ex novo» de una Administración Pública: las operaciones de transferencia de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 A) La herencia del modelo republicano de Comisiones mixtas y su crítica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 B) La organización y funcionamiento de las Comisiones de traspasos de servicios. El valor de sus acuerdos . . . . . . 91 C) Contenido y naturaleza de las operaciones de transferencia. El valor de las declaraciones de contenido competencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 D) Las disfunciones del sistema de traspasos . . . . . . . . . . 99 3. Tipología de las Administraciones autónomas: de la potencial variedad al uniformismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 8 ÍNDICE GENERAL 4. Características principales de la organización administrativa de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 A) La opción general por un modelo institucional burocrático de Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 B) La división horizontal de competencias: departamentalización y personalidad única de la Administración. . . . 105 C) La estructura piramidal o jerarquizada . . . . . . . . . . . 108 D) Los tipos de órganos consultivos . . . . . . . . . . . . . . . 109 E) Burocratización de los órganos de dirección . . . . . . . 111 F) Las formas de Administración indirecta: remisión. Los entes instrumentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 G) Administración por Comisiones . . . . . . . . . . . . . . . 115 5. La ordenación de la burocracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 A) Las transferencias de funcionarios a las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 B) Autonomía y organización de la burocracia. El sistema mixto español y la cuestión de la intercomunicación de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas 126 C) Los contenidos uniformes del régimen de los funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 6. Régimen jurídico de las Administraciones autónomas. . . . . . 133 A) El equilibrio general entre privilegios y garantías . . . . 134 B) La disciplina del ejercicio de las competencias y las transferencias interorgánicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 C) Procedimiento general, sustitución de trámites y procedimientos en doble instancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 D) Recursos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 E) Patrimonio y contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 F) Régimen presupuestario: remisión . . . . . . . . . . . . . . 145 Nota bibliográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 CAPÍTULO VIII LA ARTICULACIÓN DE LAS RELACIONES ENTRE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 II. Las relaciones entre la Administración del Estado y la Administración autonómica: el problema de la continuidad del sistema administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 ÍNDICE GENERAL 9 1. El reparto de las tareas administrativas y sus consecuencias organizativas en los sistemas comparados . . . . . . . . . . . . . . . . 157 A) Las grandes alternativas para el ejercicio de las competencias de ejecución en los sistemas federales y regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 B) El problema de la posición de los poderes autónomos cuando ejecutan leyes federales: «democracia en la ley» o «democracia en la Administración». . . . . . . . . . . . . . 161 C) La reducción a la unidad del sistema administrativo . . 168 D) Las consecuencias organizativas del reconocimiento de competencias generales de ejecución de la legislación federal a los poderes autónomos . . . . . . . . . . . . . . . 173 2. La articulación de la Administración estatal y la autonómica en España. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 A) La incidencia de la situación preconstitucional, las imprevisiones de la Constitución y otros condicionamientos para la estabilización de un modelo administrativo. 177 B) El modelo de Administración de la Constitución española. Los límites a la expansión territorial de los servicios estatales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 C) Las relaciones interadministrativas: la organización al servicio de las nuevas técnicas de relación . . . . . . . . . 183 III. La planta de la Administración estatal . . . . . . . . . . . . . . 188 1. La organización de la Administración central no está en correspondencia exacta con el reparto de competencias ejecutivas . . . 188 2. La organización de la Administración periférica . . . . . . . . . 191 A) El Delegado del Gobierno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 a) La atipicidad de la figura. Delegado general y delegados especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 b) La cuestión de la concentración de la Administración periférica del Estado en el escalón regional . . . . . . 195 c) La configuración positiva del Delegado. Referencia a otros órganos periféricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 B) Los servicios provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 C) Breve referencia final a las dificultades de aplicación del nuevo modelo administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 IV. La posición constitucional de las Corporaciones locales y sus relaciones con el Estado y las Comunidades Autónomas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 10 ÍNDICE GENERAL 2. Los principios de ordenación del régimen local en los sistemas federales. Algunas peculiaridades del sistema español . . . . . . . 211 A) La revisión de algunas concepciones clásicas sobre la Administración local y sus efectos sobre el reparto de competencias para su ordenación en los Estados federales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 B) Algunas peculiaridades del sistema español: la cuestión del carácter «intracomunitario» o estatal de la Administración local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 3. La intervención de los legisladores estatal y autonómico en la operación de delimitación de competencias de las Corporaciones locales. Los principios generales de nuestro sistema y sus problemas básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 4. La estructura del régimen local y su reforma. La organización de las Administraciones intrarregionales. La posición constitucional de la provincia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 A) La ruptura del uniformismo y los límites a la diversidad de Administraciones locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 B) La comarcalización y sus consecuencias estructurales . . 236 C) La posición constitucional de la provincia y la cuestión de organización territorial de las Comunidades Autónomas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 5. Las relaciones de las Administraciones estatal y autonómica con la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 A) Administración local, Administración indirecta, Administración autónoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 B) La distinción entre asuntos propios y delegados y su trascendencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 a) Las aplicaciones de la distinción en los sistemas comparados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 b) La separación entre la esfera de actuación propia y la delegada en la jurisprudencia constitucional y en el Derecho positivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 c) Delegación por el Estado y por las Comunidades Autónomas en las Corporaciones locales. . . . . . . . . . 259 d) Régimen jurídico de las delegaciones . . . . . . . . . . 261 e) La gestión ordinaria de los servicios de la Comunidad Autónoma por las Diputaciones provinciales . . . . . 266 C) Los asuntos propios sometidos a instrucción o directiva . 270 D) El control sobre las Corporaciones locales . . . . . . . . 272 a) Los fundamentos de las potestades de control. . . . . 272 b) Breve comprobación sobre el Derecho comparado . 275 ÍNDICE GENERAL 11 c) Las primeras decisiones postconstitucionales en relación con el control sobre las Corporaciones locales . 277 d) El sistema de controles sobre las Corporaciones locales . 280 e) Los titulares de las potestades de control. . . . . . . . 283 E) Las relaciones de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas con las Corporaciones locales . 284 a) Referencia general y remisión. . . . . . . . . . . . . . . 284 b) Manifestaciones de la colaboración con las Administraciones locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 Nota bibliográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 CAPÍTULO IX EL CONTROL SOBRE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS I. Las diversas manifestaciones de control en los sistemas comparados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 1. Remisión a lo expuesto sobre la vigilancia y la coacción federal . 301 2. Algunas formas especiales de control de las decisiones y de los órganos de los territorios autónomos . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 A) Controles adicionales sobre la legislación . . . . . . . . . 303 B) Controles adicionales sobre los actos . . . . . . . . . . . . 303 C) La disolución de las Asambleas autónomas . . . . . . . . 304 II. Los controles básicos sobre la actividad de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 III. La posición y las funciones del Tribunal Constitucional. Los recursos de inconstitucionalidad. . . . . . . . . . . . . . . . 309 1. El Tribunal Constitucional como garante de la supremacía de la Constitución y de la conservación del reparto constitucional de poderes entre el Estado y las Comunidades Autónomas . . . . 309 2. El Tribunal Constitucional como intérprete supremo de la Constitución. La cuestión de los límites de las disposiciones interpretativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 3. Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional 321 A) La cuestión de la representación territorial en la designación de los miembros del Tribunal Constitucional. . 321 B) La legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer recursos de inconstitucionalidad . . . . . . . . 324 12 ÍNDICE GENERAL C) Otras actuaciones de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional. La tramitación de los procesos. Remisión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 4. El parámetro para apreciar la inconstitucionalidad de las leyes estatales y autonómicas: el «bloque de la constitucionalidad» . 331 5. Los recursos de inconstitucionalidad contra las leyes y disposiciones con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas . . . . 336 A) Vicios de inconstitucionalidad y recursos utilizables. Principios generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 B) Las leyes y disposiciones con fuerza de ley susceptibles de recurso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 C) El recurso directo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 D) La cuestión de inconstitucionalidad . . . . . . . . . . . . . 345 E) La Sentencia y sus efectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 6. El recurso del artículo 161.2 de la Constitución: de la confusión al vacío . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 7. Otras vías para la declaración de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional de leyes y disposiciones autonómicas. . . 358 IV. El control de las potestades delegadas: el artículo 153.b) de la Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 V. El control por la jurisdicción contencioso-administrativa . 363 1. Las previsiones generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 2. Reglas especiales de legitimación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364 3. Órganos jurisdiccionales competentes . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 4. Otras reglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370 VI. El control por el Tribunal de Cuentas . . . . . . . . . . . . . . 370 1. La extensión de la jurisdicción del Tribunal de Cuentas. Los órganos especiales de algunas Comunidades Autónomas . . . . . 370 2. El ejercicio de las funciones de control del Tribunal de Cuentas en relación con las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . 374 VII. Los conflictos de competencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 1. El Tribunal Constitucional como juez de los conflictos. Otras vías para la resolución de conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas y de éstas entre sí . . . . . . . . . . . . . . . 377 ÍNDICE GENERAL 13 A) La atribución al Tribunal Constitucional de la función resolutoria de conflictos de competencias y sus problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 B) Otras vías para la resolución de controversias. . . . . . . 381 2. Recursos de inconstitucionalidad y conflictos . . . . . . . . . . . . 385 A) La distinta finalidad u objeto de los recursos de inconstitucionalidad y los conflictos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 B) El conflicto como vía para resolver cuestiones relativas a la constitucionalidad y la legalidad de las normas . . . . 388 C) Sentencias de inconstitucionalidad con el contenido propio de Sentencias de conflictos . . . . . . . . . . . . . . 392 3. Las controversias que pueden dar lugar al planteamiento de un conflicto de competencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 A) Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 B) La vindicatio potestatis como tipo genérico de conflicto y la cuestión de los límites de la función resolutoria de conflictos del Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . . 396 C) El procedimiento y la forma de adopción de decisiones. El ejercicio ilegítimo de competencias propias como materia de conflicto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401 D) Las reclamaciones patrimoniales . . . . . . . . . . . . . . . 404 E) Las discrepancias sobre las obligaciones asumidas y por razón del ejercicio de la vigilancia y la coacción estatal. . 407 F) El conflicto negativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 G) La interpretación y el cumplimiento de los convenios . 412 H) Incompatibilidad de decisiones . . . . . . . . . . . . . . . . 415 I) Los conflictos aparentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416 4. La vulneración efectiva del orden de competencias como presupuesto del conflicto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417 A) La efectividad de la vulneración. Inadmisibilidad de los conflictos potenciales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417 B) La disponibilidad de la competencia y los problemas de derecho transitorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419 C) El caso de las competencias delegadas. . . . . . . . . . . . 421 5. Las decisiones que dan origen a la controversia. . . . . . . . . . 422 A) La noción de disposición y su trascendencia . . . . . . . 422 B) La noción del «acto» o «resolución» . . . . . . . . . . . . . 425 6. La norma violada. Remisión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428 7. Principios generales del procedimiento en los conflictos positivos. 429 A) Los «sujetos» del conflicto y la legitimación procesal . . 429 B) Los requerimientos previos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433 14 ÍNDICE GENERAL C) La inaplicación de la excepción del acto consentido . . 436 D) La suspensión de la decisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 E) Conflictos cruzados, conflictos plurales y acumulación 440 F) La disponibilidad del proceso para las partes . . . . . . . 440 8. La tramitación de los conflictos positivos . . . . . . . . . . . . . . 441 9. El procedimiento en los conflictos negativos . . . . . . . . . . . . 443 A) Los conflictos suscitados por personas físicas o jurídicas . 444 B) Los conflictos promovidos por el Gobierno. . . . . . . . 446 10. La Sentencia: su contenido y efectos . . . . . . . . . . . . . . . . 447 11. Los conflictos constitucionales y la jurisdicción contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451 12. Conflictos con Corporaciones locales: el caso especial de la Comisión arbitral vasca. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454 Nota bibliográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457 CAPÍTULO X LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS I. Sobre las técnicas de financiación en general . . . . . . . . . 471 1. El significado de la autonomía financiera . . . . . . . . . . . . . . 471 2. Los tributos propios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476 3. La participación en los ingresos de los poderes centrales. . . . . 477 4. La nivelación financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478 II. La evolución y características de los sistemas comparados. 480 III. Aspectos generales de la regulación española vigente . . . 485 1. El carácter abierto de la regulación constitucional . . . . . . . . . 485 2. El desarrollo estatutario de las previsiones constitucionales . . . 488 3. Los principios de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492 A) Principio de unidad de la política económica . . . . . . 493 B) Principio de autonomía financiera . . . . . . . . . . . . . . 494 C) Principio de generalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495 D) Principio de suficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 496 E) Principio de flexibilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497 F) Principio de solidaridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498 ÍNDICE GENERAL 15 G) Principio de neutralidad y no traslación . . . . . . . . . . 499 H) Principio de equidad en la distribución de la carga impositiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500 I) Principio de corrección de efectos externos . . . . . . . 501 IV. Análisis de las principales técnicas de financiación previstas en la LOFCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501 1. La participación en los ingresos del Estado . . . . . . . . . . . . 502 A) El período transitorio: coste efectivo de los servicios transferidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502 B) La participación en el sistema definitivo . . . . . . . . . . 507 2. Los tributos cedidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512 3. Los recursos propios: tributos, recargos, endeudamiento, recursos de Derecho privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515 4. Los instrumentos de nivelación financiera. . . . . . . . . . . . . . 518 A) Las asignaciones para la nivelación de servicios públicos fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519 B) El Fondo de Compensación Interterritorial. . . . . . . . 521 V. El sistema de convenio o concierto . . . . . . . . . . . . . . . . 525 1. Introducción sobre el origen de este sistema. . . . . . . . . . . . . 525 2. La regulación de este régimen especial en el Estatuto vasco y en la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra y sus desarrollos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527 VI. Las competencias en materia financiera y tributaria y su coordinación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534 Nota bibliográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536 16 ÍNDICE GENERAL