El Nuevo Marco de Ejercicio de las Actividades Económicas (Dúo)

El proceso de transformación del procedimiento administrativo en relación con los títulos habilitantes en materia de ejercicio de actividades económicas es, sin duda, uno de los elementos que más va a conmocionar las estructuras y las instituciones administrativas. En esencia se trata de pasar de una técnica como la autorizatoria que es, sin duda, una técnica en gran medida conservadora porque permite el control previo del ejercicio de una actividad y, por tanto, la adveración del cumplimiento de los requisitos necesarios para el ejercicio de una actividad a una técnica de control a posteriori (ya se denomine declaración responsable o comunicación previa) en la que es la propia responsabilidad del ciudadano el elemento detonante del ejercicio de la actividad. Este cambio de unas formas de control previo a las de control a posteriori tiene una repercusión no siempre valorada y, desde luego, no suficientemente analizada en la técnica procedimental, en la incidencia en la teoría de las nulidades de la actuación administrativa, en la propia técnica de revisión de oficio e, incluso, en materia de recursos administrativos. La verdadera incidencia de la pérdida de la técnica autorizatoria como elemento central de la actuación administrativa tiene, por tanto, una incidencia y una virtualidad que, en muchos aspectos, está por determinar. En este sentido cabe recordar que la transformación es en gran parte deudora de la tan conocida ?Directiva de Servicios? del Mercado Interior que produce un conjunto de modificaciones normativas para introducir, finalmente, en este ámbito y en otros adicionales el conjunto de técnicas que permiten agilizar el acceso a las actividades económicas. El presente trabajo trata de analizar, desde una perspectiva especialmente práctica, algunos de los problemas que se están planteando y los que, razonablemente, van a plantearse en este ámbito. Se trata de analizar la teoría general del marco general del ejercicio de actividades, el régimen específico de las licencias, la incidencia en las técnicas de supervisión, control e inspección y el régimen de suspensión de actividades. Esta teoría general se sitúa, en otros capítulos, en el marco de las peculiaridades de determinados ámbitos sectoriales y de determinados elementos característicos de la actividad como es la incidencia en la intervención administrativa en materia de horarios comerciales, la perspectiva del consumidor, los establecimientos del juego o los que tienen regulaciones específicas para la protección de otros valores como la prevención de la drogodependencia o la salud y los riesgos laborales. Esta normativa no ha acabado de implantarse y adaptarse aun cuando se produce una convulsión no menor con la publicación de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Se trata de una norma pensada, igualmente, en clave de la actividad económica y que tiene por objeto establecer o moldear algunos de los aspectos más perjudiciales - desde la perspectiva del mercado económico- de la disgregación competencial y, por tanto, de la acción sobre una misma actividad de operadores-reguladores diferentes que proyectan sobre un mismo ámbito sectorial aspectos diferenciados en la regulación. Desde esa perspectiva la visión integradora y plurifuncional la norma introduce un elemento reaccional o impugnatorio en el marco de la regulación de la jurisdicción contencioso-administrativa que puede condicionar el presente y el futuro de la actuación de algunos reguladores como la Comisión nacional de los Mercados y de la Competencia que pasa a convertirse en garante de una actividad que, hasta ese momento, le era ciertamente ajena. A partir del juego de ambas regulaciones puede decirse que el régimen jurídico de las actividades económicas entra así en un nuevo rumbo que constituye el objeto central del presente análisis.