El Planeamiento Urbanístico

La potestad de planeamiento constituye la pieza esencial del Derecho urbanístico. La peculiar naturaleza jurídica de los planes urbanísticos, su diversidad y ubicación en el sistema de fuentes, su procedimiento de elaboración y aprobación y los importantes efectos que se anudan a los mismos son aspectos que hacen del estudio del planeamiento urbanístico una parada obligada dentro de esta singular parcela del ordenamiento jurídico. La obra que el lector tiene en estos momentos en sus manos es una obra completa que, sin prescindir del necesario rigor académico, trata de ofrecer a los innumerables aplicadores del Derecho urbanístico una comprensión global del fenómeno de planeamiento. Para tal fin, construye categorías generales a partir de los datos y elementos que proporciona en la actualidad no sólo el Derecho estatal, sino también principalmente la variopinta realidad de los ordenamientos autonómicos, verdaderos protagonistas en la articulación y regulación de esta potestad de planeamiento. Acentuando el perfil práctico de esta publicación, la obra integra convenientemente la doctrina de los autores y la jurisprudencia de nuestros Tribunales, de modo que su lectura resulte fluida y enriquecedora. En esta segunda edición se ha hecho además una revisión completa de la obra para adecuarla a las previsiones del nuevo Texto Refundido de la Ley de Suelo de 20 de junio de 2008. Índice Nota previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 I. La regulación del planeamiento urbanístico . 17 II. El plan como instrumento de ordenación urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1. LA PROPIEDAD PÚBLICA DEL SUELO COMO ALTERNATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2. LA FORMACIÓN HISTÓRICA DE LAS TÉCNICAS DE PLANIFICACIÓN EN UN RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD PRIVADA. 31 3. LA CONCEPCIÓN LIBERAL DE LA PROPIEDAD PRIVADA Y EL URBANISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 4. LA LEY DEL SUELO Y EL PLAN, EL ESTATUTO DE LA PROPIEDAD URBANA. LA CONFORMACIÓN PROGRESIVA DEL CONTENIDO DE LA PROPIEDAD Y EL PROBLEMA DE LAS INDEMNIZACIONES. . . . . . . . 41 5. EL REAJUSTE DE LAS FACULTADES DE LOS PROPIETARIOS Y LA DISTRIBUCIÓN EQUITATIVA DE LOS BENEFICIOS Y LAS CARGAS DERIVADAS DEL PLANEAMIENTO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 A) El principio de distribución equitativa de los beneficios y las cargas . . . . . . . . . . . . . . . . 56 B) Las técnicas de redistribución . . . . . . . . . . . 57 6. LAS TÉCNICAS DE RECUPERACIÓN DE PLUSVALÍAS Y OTRAS NOTAS DEL ESTATUTO DE LA PROPIEDAD URBANA. REMISIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 III. Naturaleza jurídica del plan de urbanismo . . 65 1. LA IMPUGNACIÓN DEL PLAN . . . . . . . . . . . . . 66 2. LA VIGENCIA INDEFINIDA DEL PLAN . . . . . . . . . 66 3. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DEL PLAN . . . . 67 4. EL PLAN ES UNA NORMA DE CARACTERÍSTICAS SINGULARES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 IV. Clases y contenido de los planes . . . . . . . . . 73 1. PROBLEMAS GENERALES: LOS LÍMITES A LA POTESTAD DE PLANEAMIENTO . . . . . . . . . . . . . . . . 73 A) Los estándares urbanísticos . . . . . . . . . . . . 74 a) Caracterización general y regulación vigente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 b) El estándar de proporción mínima de suelo destinado al sistema general municipal de espacios libres . . . . . . . 76 c) Fijación de estándares mínimos en la ordenación detallada . . . . . . . . . . . . 77 a?) Parques y jardines públicos, zonas deportivas públicas y de expansión . 77 b?) Centros culturales y docentes públicos y privados. . . . . . . . . . 79 c?) Aparcamientos. . . . . . . . . . . . . 80 d?) Densidad máxima de viviendas . . 81 e?) Reserva de suelo para viviendas de protección oficial o de promoción pública . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 B) Normas legales de directa aplicación . . . . . . . 85 a) La prohibición de levantar construcciones en lugares próximos a las vías de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . 85 b) Obligación de que las construcciones se adapten al ambiente en que estuvieran situadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 c) Normas legales de directa aplicación de protección de ciertos espacios . . . . . . 89 C) La vinculación a los hechos: el poder normativo de lo fáctico y la reducción de la discrecionalidad. 90 2. EL SISTEMA DE PLANEAMIENTO: CLASES DE PLANES Y NORMAS URBANÍSTICAS. . . . . . . . . . . . . . . 96 A) El planeamiento supralocal . . . . . . . . . . . . 97 B) Planeamiento local . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3. ANÁLISIS DE LOS DIFERENTES TIPOS DE PLANES . . 98 A) Los Planes Generales Municipales de Ordenación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 a) Concepto y caracteres del Plan General . 98 8 Índice b) Las Normas destinadas a facilitar la confección de los Planes Generales: el fenómeno de las Normativas Directoras de Planeamiento . . . . . . . . . . . . . . 101 c) Contenido y determinaciones de los Planes Generales . . . . . . . . . . . . . . 102 a?) Determinaciones básicas y determinaciones específicas . . . . . . . . 102 b?) La distinción entre ordenación estructural y ordenación pormenorizada y su incidencia sobre el contenido de los Planes. . . . . . . 103 d) Clases de Planes Generales . . . . . . . . 105 e) Los documentos que acompañan el Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 B) Planes Parciales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 a) Antecedentes normativos . . . . . . . . . 110 b) Caracteres actuales de los Planes Parciales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 c) Contenido y determinaciones de los Planes Parciales . . . . . . . . . . . . . . . 114 d) Clases de Planes Parciales. . . . . . . . . 116 e) Documentación del Plan Parcial . . . . 116 C) Estudios de Detalle . . . . . . . . . . . . . . . . 118 a) Concepto y naturaleza. . . . . . . . . . . 118 b) Objeto y funciones de los Estudios de Detalle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 c) Documentación . . . . . . . . . . . . . . . 120 D) Programas de Actuación Urbanística y figuras asimiladas previstas por la legislación autonómica . 121 a) Ideas generales: realidad y pervivencia de los Programas de Actuación Urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 b) Caracteres de los Programas de Actuación Urbanística y figuras asimiladas . . 122 c) Contenido y documentación de los Programas de Actuación Urbanística y figuras asimiladas . . . . . . . . . . . . . . 125 d) Documentación . . . . . . . . . . . . . . . 126 Índice 9 E) Planes Especiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 a) Concepto y caracteres . . . . . . . . . . . 127 b) Contenido y determinaciones de los Planes Especiales. Alusión particular a los Planes Especiales de Reforma Interior. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 c) Clases de Planes Especiales . . . . . . . . 133 d) Documentación . . . . . . . . . . . . . . . 134 F) Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 a) Conceptos; caracteres y funcionalidad . 135 b) Las Normas Subsidiarias . . . . . . . . . 138 c) Las Normas Complementarias. . . . . . 140 d) Documentación . . . . . . . . . . . . . . . 141 G) Los instrumentos auxiliares del planeamiento . 141 a) Los Proyectos de Urbanización . . . . . 141 b) Los Proyectos de Delimitación del Suelo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 c) Catálogos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 V. La incidencia sobre la planificación urbanística de los Planes de Ordenación del territorio y otros Planes Sectoriales. . . . . . . . . . . . . . . 159 1. LA COMPETENCIA AUTONÓMICA SOBRE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. . . . . . . . . . . . . . . 159 A) Los antecedentes de la regulación de una ordenación del territorio: la experiencia del Plan Nacional de Ordenación y de los Planes Directores Territoriales de Coordinación . . . . . . . . . . . 159 B) El contenido de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio . . . . . . . . . . . . . . 161 C) Los límites a la competencia autonómica de ordenación del territorio: Planes Sectoriales del Estado y planes de recursos naturales de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 D) Los planes ambientales como límite tanto a los planes de ordenación territorial como a los planes urbanísticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 2. INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO TERRITORIAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS . . . . . . . . 173 10 Índice 3. LA INCIDENCIA DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA . . . . . . 178 A) Los Planes Urbanísticos deben ser coherentes con las determinaciones de los Planes Territoriales . 178 B) La vinculación de los Planes Urbanísticos por la planificación territorial . . . . . . . . . . . . . . . 180 C) En especial, la fijación por los planes de ordenación del territorio de límites de crecimiento urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 D) La aprobación de Normas cautelares para asegurar la efectividad y aplicación de los Planes Territoriales en tramitación . . . . . . . . . . . . . . . 182 VI. Formación y aprobación de los planes . . . . . 187 1. ACTOS PREPARATORIOS . . . . . . . . . . . . . . . . 187 A) El deber de colaboración y la participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 B) Avances de Plan y Anteproyectos Parciales . . . 189 C) La suspensión de licencias. . . . . . . . . . . . . 190 a) Suspensión facultativa . . . . . . . . . . . 190 b) Suspensión automática. . . . . . . . . . . 191 c) Plazo máximo de la suspensión . . . . . 192 d) Concreción territorial de la suspensión. 193 e) Generalidad de la medida. . . . . . . . . 194 f) Indemnización a los peticionarios de licencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 2. LA ELABORACIÓN DE LOS PLANES . . . . . . . . . . 195 A) Formulación de los planes. . . . . . . . . . . . . 195 a) La iniciativa pública . . . . . . . . . . . . 195 b) La iniciativa particular . . . . . . . . . . . 196 B) Procedimiento de elaboración . . . . . . . . . . . 201 C) Aprobación definitiva . . . . . . . . . . . . . . . 207 a) Competencia para otorgar la aprobación definitiva . . . . . . . . . . . . . . . . 207 b) Aprobación expresa . . . . . . . . . . . . 209 3. APROBACIÓN POR SILENCIO . . . . . . . . . . . . . 217 4. EL VIEJO PROBLEMA DE LA PUBLICIDAD EN LOS PLANES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 Índice 11 5. LA CONSIDERACIÓN DE LOS ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES EN EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS PLANES URBANÍSTICOS . . . . . . 225 6. LOS CONVENIOS DE PLANEAMIENTO . . . . . . . . 228 VII. Los efectos de los planes de urbanismo en general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 1. OBLIGATORIEDAD PARA LOS PARTICULARES . . . . 235 2. LA OBLIGATORIEDAD DEL PLAN RESPECTO DE LA ADMINISTRACIÓN. LA PROHIBICIÓN DE DISPENSAS . 241 3. LA PUBLICIDAD DEL CONTENIDO DE LOS PLANES. LAS CÉDULAS URBANÍSTICAS Y SUS EFECTOS. . . . 247 4. EL PRINCIPIO DE LEGITIMACIÓN DE EXPROPIACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 A) Alcance del principio. . . . . . . . . . . . . . . . 250 B) Los tipos de expropiaciones urbanísticas . . . . . 250 C) Las reversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 VIII. Vigencia y revisión de los planes . . . . . . . . . 255 1. CONSIDERACIONES GENERALES . . . . . . . . . . . 255 2. SUSPENSIÓN DE LA VIGENCIA DE PLANEAMIENTO . 256 3. LA REVISIÓN Y MODIFICACIÓN DE LOS PLANES URBANÍSTICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 A) Precisiones sobre uno y otro concepto. La noción de innovación como marco general del sistema de alteración del planeamiento . . . . . . . . . . . . 260 B) Supuestos y ámbito de la revisión del planeamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 C) Modificación ordinaria y cualificada . . . . . . . 264 D) Algunas cuestiones procedimentales relativas a la revisión y modificación de los Planes . . . . . . 268 E) Alteraciones del planeamiento y derecho de indemnización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 12 Índice