Infracciones y sanciones en materia de prevención de riesgos laborales: la responsabilidad administrativa del empresario

Infracciones y sanciones en materia de prevención de riesgos laborales: la responsabilidad administrativa del empresario. La legislación en materia de seguridad y salud en el trabajo encuentra su razón de ser en la protección del trabajador frente a los riesgos sociales. Respecto de dicha protección, el ordenamiento jurídico establece un conjunto de obligaciones que impone al empresario. Los incumplimientos de lo que se denomina como deuda de seguridad del empleador se someten a un régimen normativo de responsabilidades y sanciones por infracción de dichas obligaciones, el cual resulta de especial trascendencia en la actualidad como mecanismo de lucha contra la siniestralidad laboral.
El cuadro de responsabilidades del empresario resulta complejo, dado que su naturaleza es diversa, pudiendo ser las mismas públicas (penales o administrativas) y privadas, bien contractuales o extracontractuales. De entre éstas, merece ser destacada la responsabilidad administrativa ya que la misma se erige en uno de los instrumentos de garantía del cumplimiento por parte del empresario de las obligaciones impuestas en el marco de la salud laboral. Dicho papel predominante en este ámbito se debe a su mayor eficacia frente a la responsabilidad penal, lo que ha favorecido su extensión progresiva frente a la regulación de las eventuales responsabilidades penales en materia preventiva.
A lo largo de este trabajo nos ocuparemos del estudio de dicha responsabilidad en la que puede incurrir el empresario, como sujeto imputado típico en las infracciones administrativas en esta materia. Como se apreciará, no es el único sujeto responsable de dichas infracciones, ya que pueden también incurrir en acciones u omisiones constitutivas de infracción administrativa en materia de prevención de riesgos laborales las entidades que actúen como servicios de prevención externos, las auditoras y empresas formativas ajenas a la empresa, los promotores y propietarios de obras, y los trabajadores por cuenta propia. En nuestro caso, hemos preferido centrar nuestra atención en la figura del empresario dado que es el responsable por antonomasia de la infracción laboral, al recaer sobre él la autoría material de conductas constitutivas de incumplimientos de deberes normativos de carácter laboral.
Nuestro estudio toma como punto de partida el análisis general de la responsabilidad administrativa como tal, lo que nos ha obligado a estudiar la naturaleza jurídica y fines de la misma, sus antecedentes normativos en materia preventiva y, de forma especial, su encaje en el marco de la potestad sancionadora de la Administración. Como se podrá comprobar, la aplicación de los principios del Derecho Administrativo Sancionador general en el ámbito de los riesgos laborales plantea no pocos interrogantes en orden a verificar el grado de compatibilidad de aquéllos con la propia noción de infracción administrativa. Las referencias que se hacen a las normas reglamentarias e incluso a los convenios colectivos suscitan suficientes dudas en relación al respeto de los principios de legalidad y tipicidad. Lo mismo cabe decir de los principios de culpabilidad, proporcionalidad y «non bis in idem».
Al margen de esta primera parte introductoria, en el segundo apartado se aborda el régimen de las infracciones administrativas en materia de salud laboral. En concreto, se examina de forma exhaustiva la Sección 2.ª del Capítulo II del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (en adelante TRLISOS) que recoge las «Infracciones en materia de Prevención de Riesgos Laborales», agrupando las mismas en tres grandes apartados: el primero, el de las infracciones leves (art. 11); el segundo, el de las infracciones graves (art. 12); y el tercero, el de las infracciones muy graves (art. 13). En nuestro caso, hemos optado por seguir dicha clasificación, de modo que se abordarán dichas infracciones siguiendo la sistemática ofrecida por la norma sancionadora.
Como no podía ser de otra manera, una vez estudiadas las infracciones administrativas correspondientes, se procede al examen de las sanciones aplicables en materia de prevención de riesgos laborales. En un primer momento, se aborda el estudio de la multa, como sanción administrativa típica en el ámbito de la prevención de riesgos laborales, destacando de forma especial el examen de los criterios de graduación aplicables en la materia. Junto a la multa pecuniaria, existen otras sanciones distintas de aquéllas para hacer frente igualmente a los incumplimientos empresariales. En el concreto ámbito de la seguridad y salud en el trabajo, dichas sanciones atípicas o especiales se integran en alguna de las siguientes medidas: la publicidad de las sanciones (art. 40.2 TRLISOS); la suspensión o cierre del centro de trabajo (art. 53 LPRL) y la limitación de la facultad de contratar con la Administración (art. 54 LPRL). Precisamente, las últimas páginas de nuestro trabajo están dedicadas al estudio de estas sanciones distintas a la multa.

INTRODUCCIÓN
INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE PREVENCIÓN
DE RIESGOS LABORALES: LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
DEL EMPRESARIO
        I.        LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA: CONSIDERACIONES GENERALES
                1.        Naturaleza jurídica y fines
                2.        Antecedentes normativos y regulación actual
                3.        Infracciones administrativas: los principios de la potestad sancionadora y su aplicación en materia preventiva
                        3.1.        El principio de legalidad
                        3.2.        El principio de tipicidad
                        3.3.        El principio de culpabilidad
                        3.4.        El principio de proporcionalidad
                        3.5.        El principio «non bis in idem»
                4.        Sujetos responsables
        II.        EL RÉGIMEN DE LAS INFRACCIONES. SU CALIFICACIÓN
                1.        Las infracciones leves
                        1.1.        La falta de limpieza
                        1.2.        Obligaciones de carácter formal o documental
                                1.2.1.        Notificación de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales
                                1.2.2.        Comunicación de datos relativos al centro de trabajo
                                1.2.3.        Otros incumplimientos
                        1.3.        Los incumplimientos sin trascendencia
                        1.4.        Infracciones en materia de subcontratación
                2.        Las infracciones graves
                        2.1.        Obligaciones de carácter formal o documental
                                2.1.1.        Notificación de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales
                                2.1.2.        Comunicación de datos relativos al centro de trabajo
                                2.1.3.        Documentación de la actividad preventiva
                        2.2.        Gestión e integración de la prevención en la empresa
                                2.2.1.        Plan de prevención de riesgos laborales
                                2.2.2.        Evaluación de riesgos
                                2.2.3.        Planificación de la actividad preventiva
                        2.3.        Vigilancia de la salud
                        2.4.        Adscripción de trabajadores a puestos de trabajo incompatibles con su estado o capacidad
                        2.5.        Deber de investigación
                        2.6.        Información y formación en materia preventiva
                                2.6.1.        Obligación de información
                                2.6.2         Obligación de formación
                        2.7.        Derechos de información, consulta y participación de los trabajadores
                        2.8.        Organización de la actividad preventiva
                                2.8.1.        Constitución del sistema de prevención
                                2.8.2.        Dotación de medios
                                2.8.3.        Presencia obligatoria de los recursos preventivos
                                2.8.4.        Deberes de información
                                2.8.5.        Auditoría del sistema de prevención
                        2.9.        Concurrencia de actividades en un mismo centro de trabajo
                                2.9.1.        Deberes de cooperación y coordinación
                                2.9.2.        Las obligaciones preventivas del empresario titular
                        2.10.        El Sector de la Construcción
                                2.10.1.        Las obligaciones específicas derivadas del RD 1627/1997
                                2.10.2.        Los incumplimientos en el ámbito de la Ley Reguladora de la subcontratación
                        2.11.        Límites y prohibiciones de exposición
                        2.12.        Medidas de emergencia
                        2.13.        Orden y limpieza
                        2.14.        Incumplimientos específicos y genéricos que generen riesgos graves para la integridad física o salud de los trabajadores
                3.        Las infracciones muy graves
                        3.1.        Colectivos especiales de riesgo
                                3.1.1.        Trabajadoras embarazadas y en período de lactancia
                                3.1.2.        Trabajadores menores
                        3.2.        Obligaciones que generen riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores
                        3.3.        Actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales
                        3.4.        Deber de confidencialidad
                        3.5.        Deberes de coordinación en materia preventiva
                        3.6.        Ley de subcontratación en el sector de la construcción
        III.        EL RÉGIMEN DE LAS SANCIONES
                1.        Cuantía de las sanciones
                2.        Criterios de graduación
                        2.1.        Características generales
                        2.2.        Criterios específicos en materia preventiva
                3.        La reincidencia
                4.        La persistencia continuada en la infracción
                5.        Otras sanciones distintas a la multa
                        5.1.        La publicidad de las sanciones
                        5.2.        La suspensión o cierre del centro de trabajo
                        5.3.        La limitación de la facultad de contratar con la Administración
BIBLIOGRAFÍA