La Administración instrumental en el proceso

La obra que se presenta al lector ofrece un completo estudio de la Administración instrumental como elemento subjetivo del proceso judicial. Con espíritu crítico-constructivo, y el apoyo del análisis histórico y comparado, la autora afronta el reto de ofre-cer una definición actualizada del fenómeno instrumental en el ámbito de la Administración General del Estado y estudia con detalle la legitimación, postulación y posición procesal de los entes, organismos, entidades, agencias, consorcios, fundaciones y sociedades a él reconducibles. La obra ha sido puntualmente actualizada conforme a las últimas innovaciones introducidas por la Ley de economía sostenible, la Ley de arbitraje institucional o la nueva Ley de la ciencia. Por las implicaciones organizativas de todos estos aspectos y la casuística práctica a la que dan lugar, este estudio va dirigido no sólo a los estudiosos del Derecho, sino también a todos aquellos operadores que, tanto desde las Administraciones públicas como desde el ámbito privado, se enfrentan cada día a la incertidumbre que rodea el funcionamiento cotidiano de los entes instrumentales y en particular su comportamiento en litigio. Alejandra Boto Álvarez es Doctora en Derecho Administrativo por la Universidad de Oviedo, habiendo obtenido la mención de Doctorado Europeo con avales de la Universitá La Sapienza (Roma) y de la Université Montesquieu-Bordeaux IV (Burdeos). Para documentarse sobre el fenómeno instrumental en las Administraciones norteamericanas, que supone un importante so-porte en esta monografía, realizó también una larga estancia de investigación en la Université Laval (Quebec). Ha sido galar-donada con el Premio Fin de Carrera (año 2004) patrocinado por el Ilustre Colegio de Abogados de Oviedo; con el Premio Ex-traordinario "Olga Menéndez" (promoción 1999-2004) al mejor expediente de la Facultad de Derecho de la Universidad de Oviedo y con el Premio Extraordinario de Licenciatura al año siguiente. PRÓLOGO 7 NOTA PRELIMINAR 15 ABREVIATURAS 17 INTRODUCCIÓN 19 1. PLANTEAMIENTO INICIAL. RAZONES PARA EL ESTUDIO 19 2. EL PROBLEMA DE FONDO: LA ELASTICIDAD DE LA PO-TESTAD DE ORGANIZACIÓN 26 3. LA NECESIDAD DEL ESTUDIO HISTÓRICO-NORMATIVO 27 4. LA PROBLEMÁTICA COMPARADA DE LA "ADMINISTRA-CIÓN INSTRUMENTAL" 28 5. EL ENFOQUE EMPÍRICO Y LA APROXIMACIÓN PRÁCTICA 31 6. PLAN DE TRABAJO 31 PRIMERA PARTE LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL COMO SUJETO: DELIMITACIÓN CONCEPTUAL Y RÉGIMEN JURÍDICO CAPÍTULO I: ORÍGENES HISTÓRICOS DE LA ADMINISTRA-CIÓN INSTRUMENTAL ESPAÑOLA Y CONTRASTE CON ALGUNOS EJEMPLOS DE DERECHO COMPARADO 41 I. EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE UN RÉGIMEN GENE-RAL DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: HITOS EN RELACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL 45 1. El origen conceptual de la Administración instrumental: la descentralización por servicios 46 2. El primer prototipo: el Reglamento de Servicios de las Corpo-raciones Locales de 1955 49 3. La cristalización de los cambios normativos de la década de los cincuenta en el ámbito instrumental: la Ley de Entidades Esta-tales Autónomas de 1958 51 4. La regulación presupuestaria de las entidades instrumenta-les: Ley General Presupuestaria de 1977 y su Texto Refundido de 1988 53 5. Por fin una regulación unitaria: la Ley de Organización y Fun-cionamiento de la Administración General del Estado de 1997 (lu-ces y sombras) 55 6. Los primeros complementos a la LOFAGE: la Ley General Presupuestaria de 2003 64 7. Una muestra de la fuerza expansiva de la LOFAGE: la Ley de modernización local 57/2003 65 II. EL CÁNDIDO INTENTO DE INTRODUCIR UNA DISCIPLINA COMÚN A TODA LA ORGANIZAZIÓN INSTRUMENTAL DEL ESTADO: LA LEY DE AGENCIAS ESTATALES 67 1. El contenido de la Ley: análisis del régimen jurídico de las Agencias Estatales 69 2. Los problemas terminológicos de la nueva categoría 74 3. El engarce de la Ley de Agencias y la LOFAGE 82 III. LA PERSISTENCIA DE ENTIDADES AL MARGEN DEL RÉGI-MEN GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 88 1. Los consorcios y las Universidades: la superación de la dico-tomía institución vs. corporación 88 2. Las sociedades mercantiles y las fundaciones: la huida del Derecho público 99 3. Las Administraciones independientes 108 IV. SOBRE LA EXISTENCIA DE LA CATEGORÍA EN EL DERE-CHO COMPARADO 116 1. Italia 117 2. Canadá y Quebec 124 V. REFLEXIONES DE CIERRE 127 CAPÍTULO II: LA DELIMITACIÓN CONCEPTUAL DE LA ADMI-NISTRACIÓN INSTRUMENTAL ESPAÑOLA 131 I. LA INSTRUMENTALIDAD EN EL DERECHO POSITIVO: ASAL-TO FINAL 133 1. Instrumentalidad vs. jerarquía 134 2. El sentido de la adscripción y la idea del ente matriz 137 3. Discriminación frente a conceptos afines: tutela, dirección y vigilancia 141 4. La perspectiva del Derecho comunitario: la noción de Orga-nismo de Derecho público y el uso instrumental de los medios pro-pios 148 II. LA VISIÓN DOCTRINAL DE LA RELACIÓN DE INSTRUMEN-TALIDAD 152 1. La construcción subjetiva del profesor GARCÍA DE ENTERRÍA 153 2. Los análisis funcionales 154 III. UNA PROPUESTA SOBRE EL CONCEPTO DE ADMINIS-TRACIÓN INSTRUMENTAL 156 IV. IDENTIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL EN EL MOMENTO PRESENTE 159 V. OTROS ENTES INSTRUMENTALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA 172 VI. ALGUNAS SUGERENCIAS DE LEGE FERENDA 176 VII. RECAPITULACIÓN 181 SEGUNDA PARTE LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL COMO PARTE PROCESAL: LEGITIMACIÓN, SISTEMAS DE ASISTENCIA JURÍDICA Y POSICIÓN PROCESAL CAPÍTULO III: EL ACCESO DE LOS ENTES INSTRUMENTALES A LA JURISDICCIÓN 187 I. EL DATO DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA PROPIA COMO ELEMENTO CAPACITADOR DE LA ADMINISTRACIÓN INS-TRUMENTAL ANTE LA JURISDICCIÓN 189 II. LA LEGITIMACIÓN DE LAS ENTIDADES INSTRUMENTALES ANTE EL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO 191 III. LA PROBLEMÁTICA ESPECÍFICA DE LOS PROCESOS IN-TERADMINISTRATIVOS 194 1. La prohibición de interponer recurso contra la Administración matriz: el artículo 20 c) LJCA 196 A) Precedentes y justificación tradicional: examen crítico 197 B) Ámbito subjetivo 203 C) Ámbito objetivo 207 2. La necesidad de flexibilizar el acceso de los entes instrumen-tales a la jurisdicción contenciosa para la defensa de sus intereses. Discusión de alternativas a la reforma de la LCJA 209 A) Interpretación restrictiva de la formulación positiva de la LJCA 210 B) Arbitraje de Derecho público 215 IV. CONCLUSIONES 220 CAPÍTULO IV: LA ASISTENCIA JURÍDICO-CONTENCIOSA A LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL 227 I. LOS SISTEMAS DE ASISTENCIA JURÍDICA A LAS ADMINIS-TRACIONES PÚBLICAS EN GENERAL 230 1. La Asistencia jurídica al sector público en el Derecho compa-rado 231 A) Italia 231 º 1. Los distintos títulos a que responde el patrocinio de la Avvocatura dello Stato: obligatorio ex lege o en virtud de autoriza-ción 233 º 2. Otras formas de asistencia jurídica 237 º 3. Análisis de algunos casos especialmente relevantes 241 B) Canadá 252 º 1.Primera aproximación: la representación jurídica del Estado federal ante los tribunales 256 º 2. La asistencia jurídica a los organismos autónomos de la Administración federal 259 º 3. Especial referencia a la provincia de Québec 261 2. El modelo español de asistencia jurídica a las Administracio-nes estatales: rasgos generales 268 A) El servicio de los Abogados del Estado 272 º 1. Asistencia ex lege 274 º 2. Asistencia convencional 276 B) Otras formas de asistencia contenciosa 279 º 1. Los servicios jurídicos propios 279 º 2. Contrato para una asistencia jurídica externa 284 3. Conclusiones del análisis comparado 290 II. EL DEFENSOR DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL EN ESPAÑA 292 1. Asistencia jurídica a la Administración instrumental de régi-men general 293 A) Organismos Autónomos 293 B) Entidades Públicas Empresariales 297 C) Agencias Estatales 303 2. Asistencia jurídica a los entes instrumentales de régimen sin-gular 305 A) Entes apátridas y Administración independiente 305 B) Consorcios 310 C) Sociedades mercantiles y fundaciones 312 CAPÍTULO V: LA POSICIÓN PROCESAL DE LA ADMINISTRA-CIÓN INSTRUMENTAL EN EL LITIGIO 317 I. SOBRE LOS LLAMADOS "PRIVILEGIOS PROCESALES" DE LA ADMINISTRACIÓN 320 II. LA RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA PREVIA AL EJERCICIO DE ACCIONES CIVILES O LABORALES 329 1. La Administración instrumental como elemento subjetivo 330 2. Justificación y dimensión actual del privilegio 333 3. El reclamo amministrativo preventivo del Derecho italiano 338 4. La voie administrative préalable y la common law en Canadá 339 III. ACTOS DE COMUNICACIÓN PROCESAL 340 1. Entidades instrumentales beneficiarias 341 2. Dinámica del privilegio 345 3. El régimen especial de notificaciones judiciales a la Adminis-tración Pública en Italia. En particular, a sus entes públicos de ca-rácter instrumental 350 4. Las particularidades en materia de communication des actes de procédure al Estado y a sus organismos descentralizados en Canadá 354 IV. EL PRIVILEGIO DEL FUERO Y LA SUSPENSIÓN DEL CUR-SO DE LOS AUTOS 355 1. Suspensión del curso de los autos 355 2. El fuero territorial 362 A) La Administración instrumental como sujeto de este privi-legio 365 B) El juego de esta especialidad en materia competencial 369 C) La regulación del Derecho comparado. Especial atención al Foro dello Stato en el Derecho italiano 373 V. LA EXENCIÓN DE DEPÓSITOS Y CAUCIONES 381 VI. ESPECIALIDADES EN MATERIA DE COSTAS 391 1. La tasación de costas que presenta el Abogado del Estado. En particular: la minuta de servicio a favor de los entes instrumen-tales 393 A) Problemática subjetiva y naturaleza de las costas deven-gadas por el Abogado del Estado 393 B) Las partidas indebidas 398 C) Las minutas excesivas 402 2. El destino de las costas devengadas a favor de la Adminis-tración. El caso concreto de los entes instrumentales 404 3. El pago de la condena en costas por parte de la Administra-ción 406 VII. PECULIARIDADES EN LA GESTIÓN TÉCNICA DE LA LITIS 406 VIII. OTRAS 412 IX. REFLEXIÓN FINAL 419 CONSIDERACIONES FINALES 421 APÉNDICES JURISPRUDENCIALES 433 JURISPRUDENCIA ESPAÑOLA 435 JURISPRUDENCIA ITALIANA 447 JURISPRUDENCIA CANADIENSE 457 BIBLIOGRAFÍA 461