La Coordinación Legislativa en los Impuestos Cedidos

En la búsqueda de un nuevo significado al federalismo fiscal en el contexto del constitucionalismo democrático y social, la autora nos muestra en qué foros institucionales y a través de qué procedimientos se elaboran las normas, tanto en el marco de la financiación autonómica, como en el ámbito comunitario -donde las Comunidades Autónomas reclaman una mayor participación-. Se pone de relieve como, al margen de la negociación política para integrar los intereses sectoriales y territoriales, la falta de adecuados mecanismos de coordinación legislativa da lugar a la aparición de modos de producción jurídica alternativos que escapan a los controles del Derecho. Por ello, se apuesta por una cooperación debidamente coordinada con el fin de evitar ineficiencias e injusticias. Éste es un libro que, sin duda, interesará a quienes desde el punto de vista del Derecho Financiero y Tributario, del Derecho Constitucional, del Derecho Administrativo y del Derecho Comunitario se preocupan por la arquitectura de nuestro Estado compuesto en el marco de la integración europea. En su vertebración, todas las ramas del Derecho público están llamadas a prestar un inestimable servicio al conjunto de los ciudadanos. Índice Agradecimientos .......................................................................... 15 Prólogo .......................................................................................... 17 Introducción ................................................................................ 23 CAPÍTULO PRIMERO EL SENTIDO DE LA COORDINACIÓN LEGISLATIVA III. La reconstrucción del concepto de coordinación a partir de la jurisprudencia constitucional: el alcance de la competencia formal de coordinación .................. 33 III. Deslinde de otros conceptos limítrofes: la colaboración y la cooperación........................................................ 42 A. EL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN .................................... 42 B. EL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN ...................................... 43 III. El principio de coordinación: su relación con los principios de unidad, autonomía, solidaridad, lealtad institucional e igualdad .................................................... 46 A. LA RELACIÓN ENTRE COORDINACIÓN, UNIDAD Y AUTONOMÍA ............................................................................ 46 B. LA COORDINACIÓN COMO POSIBLE PRESUPUESTO Y MANIFESTACIÓN DE LA SOLIDARIDAD ........................................ 49 C. LA COORDINACIÓN, CAUCE PARA LA LEALTAD INSTITUCIONAL ............................................................................ 59 D. LA RELACIÓN ENTRE COORDINACIÓN E IGUALDAD .......... 63 IV. La utilidad de los mecanismos de coordinación a los efectos de controlar el ejercicio del poder normativo tributario.............................................................................. 66 A. LOS NECESARIOS CONTROLES QUE DEBE INCORPORAR LA LEY DE CESIÓN PARA GARANTIZAR LA COORDINACIÓN NORMATIVA EN LOS TRIBUTOS CEDIDOS .......................... 66 B. CONSIDERACIONES CRÍTICAS SOBRE ALGUNOS EQUÍVOCOS EN TORNO AL PRINCIPIO DE COORDINACIÓN .................. 75 CAPÍTULO SEGUNDO LOS ÓRGANOS Y PROCEDIMIENTOS DE ELABORACIÓN LEGISLATIVA III. Consideraciones formales y subjetivas que trascienden las apariencias .................................................................... 79 A. LA TÉCNICA NORMATIVA AL SERVICIO DE LA COORDINACIÓN DE LAS COMPETENCIAS LEGISLATIVAS DE LOS ENTES TERRITORIALES ................................................................ 79 B. LOS MÚLTIPLES ACTORES A COORDINAR EN EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN LEGISLATIVA ............................ 86 1. El inesperado contexto con multitud de actores ................ 86 2. La función legislativa de los Parlamentos y su crítica situación por la expansiva actuación de los Gobiernos ............ 87 3. Los posibles efectos contraproducentes al tratar de reforzar la intervención parlamentaria: la experiencia en el ámbito de la cooperación horizontal .............................................. 94 III. Los modos de coordinar el ejercicio de las competencias legislativas .................................................................... 97 A. ¿PARTICIPAR, CODECIDIR, COLEGISLAR? LOS DIFERENTES GRADOS DE COORDINACIÓN REQUERIDA ........................ 97 B. LOS CAUCES CONSTITUCIONALES DE CARÁCTER INTRAORGÁNICO E INTERORGÁNICO PARA LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD DEL ESTADO .............................................. 100 C. EL PAPEL DE LOS TRIBUNALES CONSTITUCIONALES EUROPEOS ............................................................................ 101 III. Las inevitables exigencias de coordinación en un sistema de financiación autonómica basado en la corresponsabilidad fiscal .............................................................. 104 A. EL CONCEPTO DE CORRESPONSABILIDAD FISCAL .............. 104 1. Evolución conceptual: desde su origen extrajurídico hasta su transformación en criterio rector para la atribución de competencias legislativas en la financiación autonómica .......... 104 10 Índice Índice 11 2. La relación entre responsabilidad y corresponsabilidad: su trascendencia en el diseño de mecanismos de coordinación que permitan el posterior control .................................... 106 B. LAS VÍAS PARA POTENCIAR LA CORRESPONSABILIDAD FSCAL .............................................................................. 111 1. La coordinación institucional y procedimental como vía indirecta-cualitativa para complementar la corresponsabilidad lograda por la vía directa-cuantitativa.............................. 111 2. Breve referencia al Senado alemán y a los claroscuros en su funcionamiento ............................................................ 113 CAPÍTULO TERCERO EL DEBER DEL LEGISLADOR ESTATAL DE ESTABLECER MECANISMOS DE COORDINACIÓN LEGISLATIVA III. El fundamento del deber del legislador estatal de establecer mecanismos de coordinación legislativa ............ 119 III. La elaboración del concepto de Hacienda general a partir de la jurisprudencia constitucional ...................... 122 A. LOS TÉRMINOS EMPLEADOS POR EL ARTÍCULO 149.1 DE LA CONSTITUCIÓN Y SU CONCRETA SIGNIFICACIÓN. EFECTOS DE LA RESERVA MATERIAL.......................................... 125 B. SÍNTESIS DEL CONTENIDO FUNDAMENTAL DEL CONCEPTO «HACIENDA GENERAL» ...................................................... 127 C. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS IMPUESTOS CEDIDOS Y LA HACIENDA GENERAL COMO PARÁMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD EN SU POSIBLE CONTROL.............................. 139 1. La regulación estatal del régimen jurídico de los impuestos cedidos........................................................................ 139 2. La Hacienda general como parámetro de constitucionalidad en los mecanismos de control de los impuestos cedidos ...... 143 III. La posibilidad de que las Comunidades Autónomas participen en el diseño de los mecanismos de coordinación .................................................................................. 146 CAPÍTULO CUARTO LOS MECANISMOS DE COORDINACIÓN DE LA LEGISLACIÓN TRIBUTARIA: ANÁLISIS DE LA REGULACIÓN ACTUAL Y PROPUESTA DE MODIFICACIONES III. Los mecanismos de coordinación de la legislación tributaria y su relación con los generales existentes ........ 151 A. LOS MECANISMOS GENERALES DE COORDINACIÓN .......... 152 1. Las Comisiones Bilaterales de Cooperación .................... 152 2. Las posibilidades de coordinación multilateral a través de las Conferencias Sectoriales ................................................ 155 3. La nueva Conferencia de Presidentes ............................ 161 B. LOS MECANISMOS DE COORDINACIÓN PREVISTOS EN RELACIÓN CON LOS TRIBUTOS CEDIDOS .............................. 163 1. Evolución general ........................................................ 163 2. La Junta Arbitral ........................................................ 170 3. El Consejo de Política Fiscal y Financiera .................... 172 4. Las Comisiones Mixtas de Transferencias ...................... 181 5. El Consejo Superior de Dirección de la AEAT .............. 183 6. La Comisión de Evaluación Normativa en el seno de la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria. 184 7. Valoración conjunta de su estado actual .......................... 189 8. La nueva regulación estatutaria de los aspectos institucionales con incidencia en la financiación autonómica .............. 192 III. Los mecanismos de coordinación de la legislación tributaria en Derecho comparado ...................................... 214 III. Propuestas de lege ferenda .................................................. 221 CAPÍTULO QUINTO LA ELABORACIÓN DE LAS NORMAS COMUNITARIAS: MECANISMOS DE COORDINACIÓN NORMATIVA III. Fundamentos para la posible participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración de las normas comunitarias .............................................................. 239 A. EL PRINCIPIO AUTONÓMICO ............................................ 240 B. EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO .......................................... 241 12 Índice III. Los impedimentos jurídicos existentes para la participación efectiva de las Comunidades Autónomas en la elaboración del Derecho comunitario y su posible superación .......................................................................... 250 A. LA ARTICULACIÓN DE LAS INTERVENCIONES INSTITUCIONALES EN LOS PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS COMUNITARIOS ................................................................................ 251 1. La iniciativa de la Comisión y la llamada comitología .... 252 2. La capacidad decisoria del Consejo y la influencia del COREPER .............................................................. 254 B. LAS EXIGENCIAS CONSTITUCIONALES PARA LA INTEGRACIÓN DE LAS ESPECIFICIDADES AUTONÓMICAS .................. 258 III. Los mecanismos de participación externa e interna .... 261 A. PARTICIPACIÓN EXTERNA ................................................ 261 1. Participación externa indirecta a través del Comité de las Regiones .................................................................... 261 2. Participación externa directa: Oficinas y Delegaciones propias............................................................................ 265 B. PARTICIPACIÓN INTERNA: A TRAVÉS DEL ESTADO.............. 266 1. La participación de los Länder en la elaboración de las normas comunitarias .................................................... 266 2. La participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración de las normas comunitarias .............................. 273 IV. El escaso margen de actuación de las Cámaras legislativas.................................................................................... 285 A. LOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS .................................. 286 B. LAS CORTES GENERALES ................................................ 289 1. La Comisión Mixta para la Unión Europea .................. 291 2. La Comisión General de las Comunidades Autónomas en el Senado.................................................................... 294 C. EL PARLAMENTO EUROPEO: BREVE CONSIDERACIÓN ACERCA DE LOS NUEVOS PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS EN LA CONSTITUCIÓN EUROPEA ...................................... 307 V. Comentarios finales .......................................................... 313