La Inadmisión en el Procedimiento Administrativo

La pujanza de la inadmisión en el escenario procedimental administrativo es fiel reflejo de sus bondades como fórmula para despachar cuanto antes las solicitudes cuyo estudio de fondo resulte inviable por la ausencia de ciertos presupuestos, o abocado casi seguramente a la desestimación en razón de lo pedido. Sin embargo, la recepción de esta categoría de origen procesal esconde tras de sí una importación poco meditada en la que no se ha reparado cabalmente en la vertiente más comprometida de la inadmisión. La difícil trayectoria de esta figura en el mundo procesal y su delicada articulación con el derecho a la tutela judicial efectiva advierten de sus peligros y de la conveniencia de un manejo prudente y comedido de este instrumento. Sólo contando con un conocimiento completo de las ventajas e inconvenientes de la inadmisión se estará en grado de captar su esencia. Y es éste el paso fundamental para abordar, armónicamente, su inserción en el marco singular de los procedimientos administrativos, cuya trama aparece gobernada por una estructura y funcionalidad específicas, no siempre acordes con la voluntad de agilizar el despacho temprano de las solicitudes. Índice Abreviaturas.................................................................................... 15 Introducción general..................................................................... 17 I. Consideraci ones de partida sobre el históric o trasvase de categorías entre el proceso judici al y el procedimiento administrativo......................................................................... 17 II. L a recepci ón de las formulaci ones sobre la inadmisión procesal en el marco del procedimiento administrativo..... 28 PRIMERA PARTE La inadmisión en el proceso judicial Capítulo I. La diversidad funcional de la inadmisión........... 35 I. E l perfil clásic o de la inadmisión judici al: la imposibilidad de entrar a conocer el fondo de la demanda por falta de los presupuestos procesales.................................................... 35 II. L a progresi va orientaci ón de la inadmisión judici al haci a otros fines. Las ventajas de su marcada polivalenci a........... 38 1. La inadmisión como instrumento de economía procesal. Su ubicación secuencial en la fase inicial del proceso (in limine litis)....... 40 2. La inadmisión como herramienta para descongestionar los cauces procesales saturados................................................................ 43 3. La inadmisión como instrumento para preservar la singularidad de ciertos procesos. El trámite de admisión ad hoc......................... 45 4. La inadmisión como fórmula para combatir el abuso procesal....... 47 III. E l destacado lugar de la inadmisión en los recursos de casaci ón y de amparo constituci onal: dos claros exponentes de su versatilidad y de su potenci a................................. 50 1. La inadmisión en el recurso de amparo constitucional................. 51 A. El régimen de inadmisión en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 1979..................................... 51 10 Índice B. La reforma de 1988. Hacia una mayor libertad operativa.............................................................................. 53 C. La reforma de 2007. La radical transformación del sistema de admisión: la «especial trascendencia constitucional » como criterio selectivo.................................... 57 2. La inadmisión en el recurso de casación civil............................. 65 A. El régimen de inadmisión introducido por la Ley de Reforma Procesal de 1992.......................................... 65 B. La controversia sobre las nuevas causas de inadmisión de corte sustantivo. La decisiva STC 37/1995, de 7 de febrero......................................................................... 69 C. Los cambios introducidos por la LEC de 2000........... 74 D. Las perspectivas de futuro: el reciente Proyecto de Ley Orgánica de reforma del recurso de casación.............. 77 Capítulo II. Los peligros de la inadmisión............................. 81 I. Introducci ón.......................................................................... 81 II. L as alteraci ones en la caracterizaci ón dogmátic a de la inadmisión................................................................................ 82 1. La inadmisión: ¿decisión inicial o final? El éxito de la fórmula liminar................................................................................. 83 2. La inadmisión: ¿decisión procesal o sustantiva? La introducción de causas de inadmisión vinculadas al examen del fondo del asunto. En particular, la carencia manifiesta de fundamento y la existencia de precedentes sustancialmente iguales que ya fueron desestimados.. 86 3. La inadmisión: ¿decisión ordinaria o extraordinaria? Su aplicación como forma habitual de resolver ciertos procesos.......................... 93 4. La esencia inalterada de la inadmisión: su condición de decisión que deja imprejuzgado el fondo del asunto. La falta de efectos de cosa juzgada material y sus precisiones..................................... 94 III. E l difíci l equilibrio entre la inadmisión y el derecho fundamental a la tutela judici al efectiva. La jurisprudenci a del Tribunal Constituci onal................................................. 98 1. Las bases que presiden la relación entre el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y la inadmisión.................................. 100 2. El impacto del principio pro actione como freno a la inadmisión. Su progresiva relajación en los últimos años.............................. 103 3. La fractura del principio pro actione. Su desfallecimiento en el acceso a los recursos. Crítica a los argumentos dados por el Tribunal Constitucional................................................................. 109 Índice 11 4. Recapitulación. La existencia de una doble versión del equilibrio entre la inadmisión y la tutela judicial efectiva.......................... 116 IV. L a tensión entre la inadmisión y el derecho de acc eso a la justici a en la jurisprudenci a del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Lecci ones que cabe extraer de la misma a la vista de las condenas a España por el tratamiento de la inadmisión en el ámbito de los recursos........ 119 SEGUNDA PARTE La inadmisión en el proce dimiento administrativo Capítulo I. La recepción de la inadmisión en el panorama procedimental administrativo.............................................. 131 I. Introducci ón.......................................................................... 131 II. L a inadmisión y el procedimiento administrativo común. La ausenci a de una categoría general perfilada.................. 132 III. L a inadmisión en el marco de los procedimientos administrativos especi ales................................................................... 136 1. Consideraciones iniciales......................................................... 136 2. La inadmisión en la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho................................................................................. 137 A. El surgimiento de la inadmisión de las solicitudes de revisión de oficio en la jurisprudencia del Tribunal Supremo y en la doctrina legal del Consejo de Estado.... 137 B. Su cristalización legal: la reforma del art. 102.3 de la LRJAP. Las finalidades atribuidas a la inadmisión en la revisión de oficio........................................................ 147 C. Los riesgos que planean sobre la inadmisión de las acciones de nulidad: el desvanecimiento de su carácter excepcional y la ampliación por vía interpretativa del catálogo de causas de inadmisión................................ 151 3. La inadmisión en el recurso administrativo extraordinario de revisión.... 160 4. La inadmisión en los procedimientos administrativos de asilo....... 166 A. La inadmisión a trámite como fórmula para rechazar las solicitudes manifiestamente infundadas o abusivas: su plasmación legal en la reforma de la Ley de Asilo de 1994....................................................................... 166 12 Índice B. La interpretación jurisprudencial del régimen de inadmisión en materia de asilo. En particular, la importancia de diferenciar el examen de admisión del estudio de fondo de la petición......................................... 174 5. La inadmisión de las solicitudes de autorización para trabajar de los extranjeros....................................................................... 179 A. La utilización de la inadmisión como instrumento para hacer frente a la masificación de las solicitudes de permisos de trabajo..................................................... 179 B. El primer correctivo jurisprudencial: la STS de 20 de marzo de 2003. Algunas consideraciones críticas sobre el discurso argumental del Tribunal Supremo.............. 182 C. U na segunda condena: la STS de 21 de octubre de 2004............................................................................ 193 D. Aún un tercer envite: la STS de 1 de marzo de 2006............................................................................ 195 E. La respuesta del legislador. La elevación de rango del régimen de la inadmisión liminar y el apartamiento de la LRJAP................................................................ 196 6. La inadmisión en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho fundamental de petición.................................................. 203 7. Recapitulación y consideraciones de conjunto. La recepción deslavazada y poco meditada de esta categoría................................. 206 IV. O tras manifestaci ones de la inadmisión en el panorama procedimental administrativo. Algunos exponentes de su previsión puramente nominal, sin un mínimo régimen jurídic o....................................................................................... 211 V . L a inadmisión en los procedimientos administrativos incoados de ofici o: el archivo de las denunci as formuladas por partic ulares...................................................................... 215 1. La denuncia particular como estímulo de la iniciación de oficio.... 215 2. El archivo de la denuncia y el deber general de comprobación de los hechos en ella consignados.................................................. 219 3. El control judicial del archivo de la denuncia. Los problemas relacionados con la legitimación del denunciante y el alcance del pronunciamiento judicial anulatorio.............................................. 224 Índice 13 Capítulo II. Bases para un intento de construcción dogmática de la inadmisión como categoría general en el marco del procedimiento administrativo.......................... 235 I. Introducci ón.......................................................................... 235 II. E l encuadramiento de la inadmisión en la familia de los actos administrativos.............................................................. 238 1. La inadmisión como acto de resolución del procedimiento............ 238 2. El órgano competente para adoptar la resolución de inadmisión...... 241 3. El deber de motivar la inadmisión........................................... 243 4. El carácter impugnable o recurrible de la inadmisión................... 244 5. Los efectos de la resolución de inadmisión. Su conexión con el acto reiterativo.............................................................................. 246 III. L a ubic aci ón de la inadmisión en la secuenci a procedimental............................................................................................ 249 1. La inadmisión liminar o a limine como fórmula ordinaria de inadmisión............................................................................ 249 2. La posibilidad de acordar la inadmisión en otras fases del procedimiento administrativo.......................................................... 250 3. La articulación entre la inadmisión liminar y los instrumentos destinados a facilitar el curso de la solicitud................................... 253 A. La recalificación de la solicitud. Un freno a las causas de inadmisión basadas en la indicación formal del carácter y los motivos de la solicitud o recurso.............. 255 B. La inadmisión y la subsanación de la solicitud............ 258 a) La finalidad del trámite de subsanación y su marcado carácter preceptivo....................................... 258 b) La subsanación como complemento indispensable de la inadmisión. Su transformación en audiencia frente a ciertas causas de inadmisión.................... 266 IV. L a determinaci ón normativa de las causas de inadmisión.... 273 V . E l control judici al de la inadmisión: ¿un nuevo episodio del carácter revisor de la jurisdici ón contenci oso-administrativa?............................................................................ 278 1. Las pautas más comunes en el enjuiciamiento judicial de las resoluciones de inadmisión......................................................... 278 14 Índice A. La limitación del objeto de enjuiciamiento a la decisión de inadmisión. La exclusión tajante de cualquier pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión deducida en la solicitud inadmitida................................. 281 B. La orden de retrotraer las actuaciones como única respuesta a la ilegalidad de la inadmisión......................... 284 2. La sombra del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa y sus graves repercusiones.......................................... 287 3. El control judicial de la inadmisión que se propugna.................. 291 A. La obligación de entrar en el fondo siempre que sea posible......................................................................... 291 B. La aplicación de elementos de compensación cuando el fondo deba quedar imprejuzgado. El uso de las costas procesales............................................................... 297 Final. La renovación del bagaje en materia de normas comunes procedimentales: una cuestión pendiente............. 299 Bibliografía..................................................................................... 307