Los Derechos Sociales en el Ordenamiento Jurídico Sueco

La obra que se presenta constituye un estudio de los derechos sociales como categoría normativa específica en el sistema sueco, con el fin de determinar, a través del análisis de sus diversos aspectos normativos, aquellos rasgos que configuran a estos derechos como categoría jurídica y los distinguen de otras entidades en el ordenamiento sueco, así como de definir las distintas posibilidades que existen para su regulación y para el establecimiento de sus elementos con una mayor eficacia para el individuo. El sistema sueco, donde los derechos sociales han alcanzado un notable reconocimiento y una amplia efectividad, se toma como ejemplo para explorar la función y la naturaleza jurídica de estas entidades, determinando, al mismo tiempo, cuáles son los mecanismos que pueden permitir su más adecuada garantía. Todo ello puede dar lugar a una nueva reflexión sobre los derechos sociales en el ordenamiento español, reformulando su concepto y explorando con una mayor profundidad sus caracteres y su propio régimen jurídico. ÍNDICE AGRADECIMIENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 CAPÍTULO 1. APROXIMACIÓN AL SISTEMA SUECO DE DERECHOS SOCIALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1. Los derechos sociales en el ordenamiento sueco: una perspectiva histórica. . . . . . . . . . . . . 23 1.1. La formación de los derechos sociales en el ordenamiento sueco . . . . . . . . . . 24 1.2. Los derechos sociales en los siglos XX y XXI: la construcción del Estado de bienestar . . . 29 2. Rasgos generales del sistema constitucional sueco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.1. La forma de Estado y el constitucionalismo sueco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.2. El principio de autonomía local . . . . . . . 47 2.3. La relativa independencia de la Administración pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 2.4. Posición y estructura del poder judicial . . . 54 10 / Clara Marquet Sardà CAPÍTULO 2. LA CATEGORÍA NORMATIVA «DERECHO SOCIAL» EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO SUECO . . . . . . . . . . 59 1. Conceptualización de los derechos sociales en el ordenamiento sueco . . . . . . . . . . . . . . . 59 1.1. Aspectos previos para la conceptualización de los derechos sociales . . . . . . . . . . . 60 1.2. El concepto de «derecho» social . . . . . . . 64 1.3. La función de los derechos sociales . . . . . 69 1.4. Naturaleza jurídica de los derechos sociales . 76 1.5. Recapitulación: criterios de identifi cación de los derechos sociales . . . . . . . . . . . 82 2. Estructura normativa de los derechos sociales . . 85 2.1. Rasgos generales de la estructura de los derechos sociales . . . . . . . . . . . . . . 86 2.2. Elementos normativos de los derechos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 2.2.1. Titularidad . . . . . . . . . . . . . . 90 2.2.2. Condiciones de elegibilidad . . . . . . 92 2.2.3. Condiciones de ejercicio. . . . . . . . 95 2.2.4. Contenido . . . . . . . . . . . . . . 98 2.2.5. Sujeto pasivo . . . . . . . . . . . . . 100 CAPÍTULO 3. LA REGULACIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES (I): EL INSTRUMENTO DE GOBIERNO . . . . . . . . . . . . . . 103 1. El debate constitucional sobre el reconocimiento de derechos sociales en el Instrumento de Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 1.1. La elaboración del catálogo de derechos del Instrumento de Gobierno . . . . . . . . . . 104 1.2. Posiciones doctrinales acerca del reconocimiento constitucional de los derechos sociales . . . . . . . . . . . . . . 107 2. Los derechos sociales en el Instrumento de Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 2.1. Las disposiciones del Capítulo I del Instrumento de Gobierno: los objetivos fundamentales de la actividad pública . . . . . . . . . . . . . . 112 Los derechos sociales en el Ordenamiento? / 11 2.2. Los derechos del Capítulo II del Instrumento de Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . 116 2.2.1. Derechos reconocidos en el Capítulo II 116 2.2.2. Ámbito subjetivo de los derechos del Capítulo II . . . . . . . . . . . . . . 120 2.2.3. Garantías normativas de los derechos del Capítulo II . . . . . . . . . . . . 122 3. Otras disposiciones constitucionales relevantes para la protección de los derechos sociales . . . . 130 CAPÍTULO 4. LA REGULACIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES (II): LEY Y NORMAS INFERIORES . . . . . . . . . . . . . . . . 135 1. Facultades normativas en la regulación de derechos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 1.1. La reserva de ley en el Instrumento de Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 1.2. Facultades normativas en la formulación de derechos sociales . . . . . . . . . . . . . . 138 1.3. Facultades normativas en la concreción de derechos sociales . . . . . . . . . . . . . . 140 2. La formulación legislativa de los derechos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 2.1. Derechos de atribución individual . . . . . . 144 2.2. Derechos de atribución no subjetiva o general . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 3. Breve panorámica de los derechos sociales legales y reglamentarios . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 3.1. Derechos sociales a prestaciones económicas . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 3.2. Derechos sociales a prestaciones de servicio 155 CAPÍTULO 5. LAS GARANTÍAS DE LOS DERECHOS SOCIALES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO SUECO . . . . . . . . . . 161 1. Características y clasifi cación de las garantías de los derechos sociales. . . . . . . . . . . . . . . 161 2. Garantías en la formulación de los derechos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 12 / Clara Marquet Sardà 2.1. El control en el proceso legislativo: el Consejo de Legislación. . . . . . . . . . . . . . . . 164 2.2. El control de constitucionalidad ex post de leyes y reglamentos . . . . . . . . . . . 168 3. Garantías en la aplicación administrativa de los derechos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . 173 3.1. Las garantías generales: la supervisión administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . 174 3.2. Las garantías institucionales o garantías mixtas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 3.2.1. El Ombudsman parlamentario . . . . . 177 3.2.2. El Canciller de Justicia. . . . . . . . . 183 3.2.3. El Comité parlamentario sobre la Constitución . . . . . . . . . . . . 186 3.3. Las garantías individuales . . . . . . . . . . 189 3.3.2. El recurso administrativo-judicial. . . . 189 3.3.3. El recurso de control de legalidad . . . 193 EPÍLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 INTRODUCCIÓN Esta obra constituye el resultado de una investigación llevada a cabo en el Institutet för Framtidsstudier de Estocolmo, y fue presentada como memoria de doctorado en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Barcelona, en marzo de 2010.* El Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 incorporó un catálogo de derechos estatutarios marcado por un fuerte componente social, lo que dio lugar a una cierta incertidumbre en relación con el signifi cado de dichas disposiciones y sus posibles vías de desarrollo o regulación. Ante ello, el estudio de los derechos sociales en el ordenamiento sueco se perfi ló como una oportunidad evidente de profundizar en la comprensión de este tipo de derechos y de su papel en el sistema jurídico, analizando su régimen jurídico específi co y sus distintas posibilidades de desarrollo normativo. El trabajo se centra, de este modo, en los derechos sociales como categoría normativa específi ca en el sistema sueco, con el fi n de determinar, a través del análisis de sus diversos aspec- * La obra se ha elaborado en el marco del proyecto «La potenciación del Estado democrático y social desde las comunidades autónomas. Una perspectiva jurídica a través de los derechos de participación y de prestación» (SEJ 2007-63457/JURI), dirigido por la Dra. Barceló i Serramalera y fi nanciado por el Ministerio de Educación y Ciencia, y gracias al apoyo de una beca del Institut d?Estudis Autonòmics (Resolución IRP/2008, de 17 de junio). 16 / Clara Marquet Sardà tos normativos, aquellos rasgos que confi guran a estos derechos como categoría jurídica y los distinguen de otras entidades, así como de defi nir las distintas posibilidades que existen para su regulación y para el establecimiento de sus elementos con una mayor efi cacia para el individuo. El estudio se dedica, así, a tres cuestiones principales que se plantean en relación con los derechos sociales desde el ordenamiento español y catalán: la defi - nición de la propia noción de derecho social, que constituye un concepto amplio e indeterminado donde se encuentran entidades diversas y que, por tanto, debe ser precisado; la regulación ?constitucional o legislativa? de estos derechos, cuyas características implican a menudo su atribución de forma fragmentada y reducida y dan lugar a difi cultades en la determinación de su contenido; y las garantías de los derechos sociales, puesto que éstos constituyen por lo general derechos de reducida exigibilidad que requieren ser dotados de mayores mecanismos que permitan su aseguramiento y efi cacia. La fi nalidad última del estudio viene constituida, por tanto, por la búsqueda de categorías y esquemas de normación de estos derechos que permitan una nueva refl exión y reformulación de los derechos sociales en el ordenamiento español, si bien no se trata de un estudio comparativo, sino de una investigación sobre el sistema jurídico sueco, que se observa desde la óptica que proporcionan el ordenamiento español y catalán. El acercamiento al sistema jurídico sueco conlleva, sin embargo, ciertas difi cultades, por cuanto, a pesar de situarse en el marco de la tradición jurídica continental, presenta algunas características específi cas que condicionan la comprensión y el estudio de cualquiera de sus elementos ?como también sucede en los demás ordenamientos escandinavos?. En esencia, el sistema sueco viene determinado por unos rasgos históricos, geográfi cos y culturales propios que han dado lugar a un método jurídico específi co, caracterizado, a diferencia de la Europa continental, por escapar en cierta medida a la infl uencia directa del Derecho romano y fundarse, lejos de la construcción de conceptos y principios jurídicos abstractos propios de la dogmática europea, en una aproximación concreta y funcional al Derecho, que parte Los derechos sociales en el Ordenamiento? / 17 de la consideración de los distintos medios y objetivos disponibles para la argumentación y la resolución de los confl ictos jurídicos que se presentan. Esta circunstancia, unida a las características de un constitucionalismo propio que se expondrán a continuación, ha dado lugar a una débil dogmática sobre los derechos en este sistema, que se concreta, en relación con los derechos sociales, en un reducido tratamiento doctrinal unitario de los mismos como categoría normativa abstracta, y se contrapone al más frecuente estudio concreto y fragmentado de su aplicación y efectos en los distintos ámbitos en que se reconocen, como parte de las políticas sociales que se articulan en el marco del Estado de bienestar. En este sentido, no se halla en el ordenamiento sueco una teoría general sobre los derechos sociales que explique su construcción y signifi cado para todo el ámbito del sistema jurídico, si bien sí es posible identifi car, como se verá, algunos elementos que permiten delimitar la noción de derecho social y defi nir su confi guración como categoría normativa. Asimismo, ciertos rasgos propios del sistema constitucional deben tenerse en cuenta, por cuanto difi eren sustancialmente del Estado español e infl uyen de forma clara y directa en la regulación y características que se atribuyen a los derechos sociales. El Estado sueco se constituye como un fuerte sistema parlamentario, que dota al Parlamento de extensos poderes como institución central del ordenamiento y como órgano que históricamente ha concentrado las decisiones más relevantes en virtud de la soberanía popular y del principio democrático, y al que no se oponen grandes mecanismos de control que se ejerzan por otros poderes públicos. La concepción de la Constitución en Suecia ha venido determinada por este propio principio, a partir de una serie de factores históricos que propiciaron, a lo largo del siglo XX y hasta 1974, un progresivo distanciamiento entre el texto literal de la ley fundamental que estaba formalmente vigente ?que establecía amplias facultades para el monarca? y la práctica jurídica e institucional de los órganos públicos ?que supuso la adopción de facto de un sistema parlamentario a través de la asunción por el Parlamento de las funciones que anteriormen18 / Clara Marquet Sardà te correspondían al Rey, sin una reforma constitucional?, lo que dio lugar al denominado «período sin Constitución». A pesar de la posterior aprobación de una nueva ley fundamental ?el Instrumento de Gobierno de 1974 (Regeringsformen)? el constitucionalismo se ha asociado históricamente al poder absoluto del monarca y se ha percibido en una cierta tensión con el extenso poder del Parlamento, lo que ha revertido, en la práctica, en su reducido efecto y utilización por los operadores jurídicos así como en una tardía aceptación de los derechos constitucionales como límite al legislador y a los poderes públicos. La Constitución de Suecia (Grundlag) está formada por cuatro leyes fundamentales diferentes, que vienen constituidas por el ya citado Instrumento de Gobierno (SFS 1974:152), la Ley de Libertad de Prensa (Tryckfrihetsförordningen, SFS 1949:105), la Ley Fundamental sobre Libertad de Expresión (Yttrandefrihetsgrundlagen, SFS 1991:1469) y la Ley de Sucesión (Successionsordningen, SFS 1810:926). Entre ellas, el Instrumento de Gobierno constituye la norma que regula la separación de poderes, la función y organización de las diversas instituciones y órganos públicos, así como una declaración de derechos, de forma similar, por ejemplo, a la Constitución española. Sin embargo, el Estado sueco no constituye un modelo de Estado de bienestar constitucional, sino que su desarrollo, que tuvo lugar a lo largo del siglo XX y especialmente a partir de la II Guerra Mundial, coincide plenamente con el mencionado período de ausencia de Constitución, lo que dio lugar a su articulación principalmente a través de la legislación, con un Parlamento ampliamente dominado por la socialdemocracia durante más de cuarenta años. Dicha tendencia se ha mantenido también con posterioridad, de forma que no se ha considerado necesario el aseguramiento de los pilares del modelo social a través de la ley fundamental, atendiendo al amplio consenso político que existe entorno al mismo y a la concepción escandinava del Estado como actor social, que implica una tal confi anza en la actuación de los poderes públicos que hace innecesaria la protección de la persona frente a ellos. Por este motivo, como se verá, el Instrumento de Gobierno tiene un reducido contenido social, que Los derechos sociales en el Ordenamiento? / 19 vincula de forma muy débil al legislador en la regulación de los derechos sociales y que contrasta, en cambio, con la prolífi ca regulación de estos derechos a nivel legislativo y reglamentario. Partiendo de estas consideraciones preliminares, la obra que se presenta ofrece una mirada jurídica sobre una realidad, la del Estado de bienestar sueco, que a menudo ha sido estudiada desde otras disciplinas, como la ciencia política o la economía, pero cuyo funcionamiento jurídico constituye un aspecto poco conocido. Se trata, por tanto, de una aproximación jurídica al sistema sueco de derechos sociales que, en la medida en que se realiza desde una perspectiva española, implica la búsqueda en el ordenamiento sueco de elementos de Constitución normativa en el ámbito social, que vinculen al legislador en la regulación de los derechos sociales. La aplicación de esta lógica al sistema sueco da lugar, como se verá, al descubrimiento de un Estado de bienestar que tiene muy pocos elementos de Constitución normativa en un sentido formal ?expresamente establecidos en la ley fundamental?, basándose su funcionamiento, en cambio, en una serie de elementos extra-constitucionales, que se hallan incluso fuera del ámbito de lo jurídico, si bien deben considerarse, en realidad, «constitución» en un sentido material, por cuanto su integración en la formación histórica del Estado sueco y, fi - nalmente, en su propia identidad, hace casi imposible que sean modifi cados por el legislador, constituyéndose en límites infranqueables para el propio Parlamento. El trabajo se divide, así, en cuatro capítulos. En el primer capítulo, se realiza una breve introducción histórica a la formación del Estado de bienestar y la regulación de los derechos sociales en el ordenamiento sueco, al tiempo que se exponen los rasgos constitucionales básicos de este sistema jurídico, como elementos que deben conocerse de forma previa para comprender el análisis que se lleva a cabo en los capítulos posteriores. Se argumenta, así, que la aparición de los derechos sociales no se produce en el ordenamiento sueco hasta el siglo XX, por cuanto la legislación social anterior se basaba en un componente caritativo, y no en la garantía de unas condiciones mínimas de vida por el Estado en virtud de la dignidad humana de los ciudada20 / Clara Marquet Sardà nos; lo que determina el propio concepto de derecho social en el ordenamiento sueco. Asimismo, se establece que el Estado se constituye en Suecia como un Estado democrático y de Derecho, que incorpora un compromiso constitucional explícito con la realización del bienestar de las personas en cuanto a miembros de la sociedad ?no en cuanto a partes débiles de una determinada relación jurídica?, que deriva de la integración en su seno de ciertos valores a través de su propia evolución histórica, y que ha sido posteriormente establecido en el Instrumento de Gobierno. El segundo capítulo hace referencia al concepto de derecho social como categoría jurídica, analizando los diversos elementos que lo confi guran y mostrando su particular estructura normativa. La cuestión principal que pretende abordarse es el propio concepto de derecho social y su identifi cación en el sistema sueco, ante lo cual se propone un criterio de defi nición que parte de la orientación de estos derechos al principio de igualdad material, independientemente de su estructura jurídica concreta, lo que supone al mismo tiempo que tienen una naturaleza positiva, dirigida a la satisfacción de ciertas necesidades, y que requieren la intervención del Estado para crear una vía pública de acceso a determinados bienes y servicios, con el fi n de proteger la posición del individuo frente al mercado. Asimismo, se sostiene que la estructura normativa de estos derechos queda en cierta medida modifi cada por su propia naturaleza positiva, dando lugar a una serie de transformaciones en sus diversos elementos normativos. A partir de la defi nición de la categoría de derechos sociales, el tercer capítulo analiza su reconocimiento a nivel constitucional, poniendo de relieve la posición de estos derechos en el Instrumento de Gobierno y examinando su ámbito subjetivo y el alcance de su vinculación respecto al legislador. En concreto, se argumenta que los derechos sociales y económicos tienen en la ley fundamental una reducida presencia y una posición débil en comparación con otros derechos, puesto que no participan de las garantías normativas de los demás derechos constitucionales y presentan, por lo general, una gran dependencia Los derechos sociales en el Ordenamiento? / 21 respecto a la ley para su desarrollo o concreción. Sin embargo, ello no impide la utilización de otros principios constitucionales para la protección de los derechos sociales, vinculando al legislador, más que a un contenido concreto del derecho, a sus propias decisiones anteriores, y garantizando por tanto la posición establecida para el individuo anteriormente. El capítulo cuarto trata el reconocimiento de los derechos sociales en un nivel normativo inferior a la Constitución, con el fi n de exponer las facultades normativas que tienen los diversos sujetos en la formulación y concreción de los mismos, así como las diversas posibilidades de formulación de estos derechos, proporcionando al mismo tiempo una cierta visión general de su regulación a nivel legislativo y reglamentario. Así, se establece que, a pesar de que los entes locales y la Administración central ostentan importantes facultades de concreción, el reconocimiento inicial de estos derechos se produce principalmente por el legislador, con una regulación que potencia su universalidad. En algunos casos, sin embargo, el legislador prevé únicamente obligaciones u objetivos muy amplios para los entes locales, a quienes se traslada, entonces, su aplicación y concreción, dando lugar a una menor seguridad jurídica del individuo, lo que se hace especialmente visible en los derechos a prestaciones de servicio. Por último, el capítulo quinto se dedica a las garantías de los derechos sociales, con el objeto de establecer qué tipo de control requieren los derechos sociales y cuáles son aquellos mecanismos que los dotan de mayor efi cacia, según su confi guración legal. En este sentido, se sostiene que los derechos sociales tienen en el sistema sueco una débil garantía en su formulación ?el control de constitucionalidad es muy restringido, de acuerdo con el fuerte sistema parlamentario sueco?, mientras que la mayor parte de mecanismos de aseguramiento se orientan a la fi scalización de la Administración pública, como órgano principal de aplicación de los derechos sociales, dando lugar a una pluralidad de instrumentos que ponen de relieve las distintas dimensiones de control que requiere la protección de estos derechos. El sistema sueco muestra, en este ámbito, la posibilidad de integrar 22 / Clara Marquet Sardà las garantías individuales administrativas y judiciales, por medio de la atribución a los Tribunales Administrativos de un incisivo control sobre los órganos administrativos, así como la utilidad, de forma complementaria, de otros instrumentos más fl exibles pero altamente efi caces, como la supervisión del Ombudsman parlamentario y del Canciller de Justicia.* En defi nitiva, el trabajo pretende mostrar, a través del análisis de la doctrina sueca y de la regulación positiva de los derechos sociales en este sistema, nuevas vías de concepción de estos derechos, que implican mecanismos distintos de regulación y garantía, alejándose de un concepto fuerte de Constitución normativa y estableciéndose a través de otros elementos más fl exibles, como derechos más abiertos y adaptables al entorno que han permitido, sin embargo, la construcción de un sistema social altamente efi caz e inclusivo en el ordenamiento sueco. * A lo largo del trabajo, la cita de normas se realiza siguiendo el sistema sueco, esto es, indicando primero el año de aprobación y posteriormente el número de la ley o reglamento (por ejemplo, Ley 2001:453 de Servicios Sociales), si bien en algunos casos en que ello no es posible se cita primero el título de la ley, indicando posteriormente su número tras las siglas SFS, que corresponden a «Svensk författningssämling» ?el Diario ofi cial sueco donde se publican todas las normas?. La referencia al título de la ley se realiza en su traducción española y en sueco, con el fi n de facilitar su identifi cación. En el caso de hacer referencia a un determinado artículo de la norma, dado que la Constitución, las leyes y los reglamentos siguen un sistema de numeración de artículos que se inicia de nuevo en cada Capítulo, se señala en primer lugar el Capítulo de la norma y posteriormente el artículo al que se hace referencia (por ejemplo, el artículo 2:3 hace referencia al Capítulo 2 de la norma, artículo 3 dentro del mismo). Asimismo, se citan trabajos preparatorios de dos tipos: los informes de las comisiones de estudio independientes que inician el proceso legislativo se señalan con las siglas SOU, que corresponden a Statens Offentliga Utredningar (Serie de estudios ofi - ciales del Estado); mientras que los informes de los ministros que contienen propuestas de ley para el Parlamento se citan bajo la expresión propositioner o prop. (propuesta de ley). Las sentencias del Tribunal Supremo se señalan con la sigla NJA, que corresponden a Nytt Juridiskt Arkiv (Nuevo Archivo Jurídico), título de la serie donde se publican; mientras que las resoluciones del Tribunal Supremo Administrativo se citan con las siglas RÅ, que corresponden a Regeringsrätten Årsbok (Libro Anual del Tribunal Supremo Administrativo).