Pluralidad Territorial, Nuevos Derechos y Garantías

Este libro está anudado muy directamente al Proyecto estatal I+D sobre Pluralidad de Ciudadanías y Participación Democrática (ref. DER2008-00185/JURI), concedido por el Ministerio de Ciencia e Innovación, que impulsamos un grupo de profesores de Derecho Constitucional para ejecutarlo hasta 2011, y que hemos prorrogado hasta diciembre de 2012. La decisión de solicitar la ampliación del plazo inicialmente fijado trae causa de la motivación que alienta el presente estudio colectivo: el análisis de los derechos no desde la perspectiva de los individuos (ese era el objeto del Proyecto, y algunas de sus conclusiones se recogieron en el volumen Pluralidad de ciudadanías, nuevos derechos y participación democrática ?Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2011?), sino desde el enfoque de los territorios, centrando ahora nuestra mirada en los derechos ejercidos por los órganos que los representan. En las distintas reuniones celebradas por los miembros del equipo de investigación (especialmente, en la celebrada en Segovia en octubre de 2010), se analizó la evolución de los derechos políticos, así como las técnicas de democracia directa y participativa (alguna de ellas novedosas, como es la iniciativa legislativa popular en el ámbito de la Unión Europea) y algunos mecanismos de garantía (entre los que ya se incluía un apartado sobre el Consejo catalán de Garantías Estatutarias de Cataluña, de reciente creación). Sin embargo, quedaron temas sin tratar, y ello era especialmente visible al realizar la labor de edición de los originales firmados por los miembros del equipo de investigación y otros colegas que colaboraron con nosotros. No es que el enfoque empleado fuera incorrecto, pero sí, acaso, incompleto. Es indiscutible, en efecto, que el estudio de los mecanismo de participación de la persona en el Estado (lo que, en una perspectiva amplia, incluye los derechos fundamentales, especialmente los políticos, y las técnicas de participación previstas en los distintos planos ?europeo, estatal, autonómico y local?) era un objeto necesario de estudio. Pero no lo es menos que los poderes de participación hoy no solamente se encuentran en poder de los individuos, sino que también benefician, y de forma muy importante además, a las instituciones territoriales. Esa cuestión, que había sido obviada, se nos ha revelado como esencial para completar el estudio comenzado hace ya algún tiempo, y es la que esencialmente se aborda en este libro. Si hemos tenido la fortuna de explorar esta vía complementaria de investigación, se debe en muy buena medida a la ayuda complementaria I+D financiada por el Ministerio de Ciencia e Innovación (ref. DER2011-13326-E) y al compromiso de los miembros del equipo de investigación de asumir este reto añadido y hacerlo, además, en un plazo más que razonable. Cualquier persona que haya gestionado un proyecto de investigación sabe bien que las tareas de este tipo conllevan algunos beneficios, pero también sinsabores. Entre los distintos roles que resulta obligado asumir (gestor económico, compilador de información, emprendedor para la gestión de eventos, conseguidor de colaboraciones financieras ajenas, etc.) destaca, por ser especialmente desagradable, el deber de recordar a los miembros del equipo de investigación los compromisos asumidos en su día y los plazos en que deben ser cumplidos. Aunque no siempre ha sido fácil y nunca cómodo, una buena parte de los investigadores han colaborado a que dicha tarea fuera menos penosa, y es de justicia reconocerles su generoso comportamiento. Nuestro agradecimiento debe ser, además, extendido a otras personas e instituciones. Comenzando por el principio, el lector observará que en este volumen participan, como ya ocurriera en el citado en líneas anteriores, personas que no forman parte del equipo de investigación, pero que nos han ayudado de forma esencial para que el libro alcance el nivel de excelencia que posee. PRÓLOGO. Francisco Javier Matia Portilla PRIMERA PARTE TERRITORIO, PODER Y PARTICIPACIÓN: LA EXPERIENCIA COMPARADA CAPÍTULO 1. EL ESTADO UNITARIO: EL EJEMPLO FRANCÉS. Olivier Lecucq 1. La organización descentralizada y el principio de libre administración de las colectividades 1.1. Las garantías en términos de democracia 1.1.1. Consejos elegidos, representantes y activos 1.1.2. Procedimientos de democracia participativa 1.2. Las garantías en términos de competencias 1.2.1. La garantía de las competencias efectivas 1.2.2. El principio de subsidiariedad 1.3. Las garantías en términos de medios 1.3.1. Medios jurídicos 1.3.2. Medios financieros 2. La organización unitaria y el principio de indivisibilidad de la República 2.1. El control del Estado sobre los actos de las colectividades 2.2. La aplicación uniforme de los derechos fundamentales 2.3. La prohibición de los derechos de las minorías CAPÍTULO 2. TERRITORIO, PODER Y PARTICIPACIÓN EN EL ESTADO FEDERAL. REFLEXIONES PARA UN DEBATE. Antonio Arroyo Gil 1. Introducción 2. Territorio 3. Poder 3.1. Poder público 3.2. Poder constituyente 3.3. Poder constituido 4. Participación 5. A modo de conclusión 6. Bibliografía básica CAPÍTULO 3. PUEBLO, CIUDADANÍA Y PARTICIPACIÓN EN EL ESTADO AUTONÓMICO. Paloma Biglino Cam¬pos 1. Introducción 2. Indivisibilidad del poder, indivisibilidad del pueblo 2.1. El Estado federal: soberanía popular y soberanía compartida 2.2. Soberanía de la Federación, autonomía de los Estados miembros 2.3. La visión democrática de la autonomía 3. El fundamento de la autonomía en los nuevos Estatutos: Constitución v. pueblo de la comunidad 4. La condición política: ciudadanía y participación 4.1. El significado de la ciudadanía 4.2. El contenido de la ciudadanía: derechos de participación en la Comunidad Autónoma 5. La participación de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas 6. ¿Hay otras alternativas más pluralistas? SEGUNDA PARTE LA UNIÓN EUROPEA Y LOS ESTADOS MIEMBROS CAPÍTULO 4. RELACIONES ENTRE TRIBUNALES EN LA UNIÓN EUROPEA. Ascensión Elvira Perales 1. Introducción 2. Las relaciones internas 3. Derecho estatal y Derecho autonómico 4. Tribunales españoles y Derecho europeo 5. Los dos tribunales europeos 6. Diálogo entre tribunales nacionales y europeos CAPÍTULO 5. LAS RELACIONES INTERPARLAMENTARIAS Y EL CONTROL DE LOS PARLAMENTOS NACIONALES SOBRE LA ACCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA. Alfredo Allué Buiza y Graciela López de la Fuente 1. Democratización y parlamentarización de la Unión Europea 1.1. Instituciones no mayoritarias y proceso de constitucionalización en la Unión Europea 1.2. La intervención de las instituciones representativas 2. De Maastricht a Lisboa: del mero reconocimiento del papel de los parlamentos nacionales en la labora de la Unión Europea al «Tratado de los Parlamentos» 2.1. Introducción 2.2. Control persuasivo de la subsidiariedad y la concesión de veto en la articulación de las llamadas «pasarelas» 2.3. El control parlamentario de las iniciativas legislativas de la Comisión y el «diálogo político» 2.4. Las relaciones interparlamentarias como estrategia colectiva. La posición de los Parlamentos de las regiones europeas con competencias legislativas 2.4.1. Las relaciones interparlamentarias 2.4.2. La hipotética ampliación del control de subsidiariedad a los Parlamentos de las regiones con competencias legislativas CAPÍTULO 6. LAS RELACIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON LA UNIÓN EUROPEA EN LAS REFORMAS ESTATUTARIAS: DEBILIDADES, AMENAZAS, FORTALEZAS, OPORTUNIDADES. Ana M. Carmona Contreras 1. Consideraciones preliminares 2. La regulación estatutaria de las relaciones con la Unión Europea: superando un largo silencio (oportunidades) 3. Cuando el fin no justifica los medios? o al menos, no completamente 3.1. Una cuestión de orden de factores normativos (Debilidades) 3.2. La STC 31/2010: Recomponiendo el orden normativo (¿Amenazas?) 4. Conclusión: la «europeización» de los Estatutos no ha sido en vano (Fortalezas) 5. Bibliografía CAPÍTULO 7. LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS EN LA UNIÓN EUROPEA. Esther Seijas Villadangos 1. Planteamiento 2. Microteoría sobre los gobiernos en la Unión Europea 2.1. Elementos esenciales de una teoría general del gobierno 2.2. Una teoría particular: morfología constitucional de los gobiernos de los Estados en la Unión Europea 2.2.1. Morfología de los gobiernos en relación con la legitimación 2.2.1.1. El principio: origen y selección de los gobiernos 2.2.1.2. El fin: El cese racionalizado de los gobiernos 2.2.2. Morfología de los gobiernos en relación a la estructura 3. Exceptio firmat regulam, principales retos a la teoría del Gobierno: tecnogobiernos y las ventajas de vivir sin gobierno 3.1. Bélgica, ¿Es prescindible la institución del gobierno? 3.1.1. Iter de los principales acontecimientos 3.1.2. La perpetuación de los gobiernos en funciones 3.2. Grecia e Italia, los tecnogobiernos como versión contemporánea del modelo ideal de gobierno clásico de la sofocracia 3.2.1. La gestación de los tecnogobiernos. Aproximación al contexto de su configuración 3.2.2. Principales atributos de los gobiernos de tecnócratas 3.2.3. Formación y composición de los gobiernos tecnocráticos 3.2.4. Las específicas funciones de un gobierno tecnocrático 4. Reflexión final 5. Bibliografía TERCERA PARTE EL ANCLAJE CONSTITUCIONAL DEL MODELO AUTONÓMICO CAPÍTULO 8. A MODO DE REFLEXIÓN SOBRE EL ESTADO DEL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS. José Tudela Aranda 1. Los Estatutos de Autonomía de segunda generación 1.1. Las raíces políticas del proceso 1.2. Los términos jurídicos. Cambios en el ordenamiento constitucional de la organización territorial 1.3. La heterogeneidad como resultado del proceso 2. 2010-2012. Un tiempo de cambios con raíces 3. Eficiencia e integración. Retos inaplazables del Estado autonómico 3.1. La crisis económica y la eficiencia del Estado autonómico 3.2. La pócima mágica de la colaboración 3.3. La reconstrucción de la integración del nacionalismo 4. ¿Hay hoja de ruta? CAPÍTULO 9. CONFERENCIAS DE LOS GOBIERNOS Y DE LOS PRESIDENTES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. César Aguado Renedo 1. La Conferencia de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas 1.1. Del origen de la Conferencia y sus razones: naturaleza, finalidad y objetivos 1.2. De su composición, categoría de sus integrantes y periodicidad de sus reu¬niones 1.3. De su organización y, en particular, del órgano que le confiere permanencia 1.4. Resultados de su actividad: tipos de acuerdos y formas de adopción como muestra del carácter verdaderamente cooperativo (y nada más que cooperativo) de la Conferencia de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas 1.5. La práctica de la Conferencia de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas hasta la fecha 1.6. Algunas consideraciones sobre la experiencia de la colaboración habida hasta la fecha 2. La Conferencia de Presidentes de las Comunidades Autónomas CAPÍTULO 10. RESOLUCIÓN POLÍTICA DE LAS CONTROVERSIAS TERRITORIALES PLANTEADAS ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Juan Fernando Durán Alba 1. Introducción 2. La vía «conciliatoria» del art. 33.2 LOTC, previa a la interposición del recurso de inconstitucionalidad 2.1. ¿Justicia negociada además de rogada? La controvertida introducción del mecanismo «conciliatorio» 2.2. Tramitación y efectos. La exigibilidad de los acuerdos 3. La vía preventiva del requerimiento de incompetencia ex arts. 63 y 63 LOTC 4. El desistimiento de los procesos constitucionales de naturaleza competencial (arts. 80 y 86.1 LOTC) 4.1. Significado del desistimiento y límites derivados de la jurisprudencia constitucional 4.2. Controversia sobre el alcance del desistimiento 5. Bibliografía CAPÍTULO 11. FORALIDAD Y CONSTITUCIÓN. Edmundo Matia Portilla 1. Foralismo versus constitucionalismo 2. La disposición adicional primera de la Constitución: la constitucionalización de la foralidad 3. Los Estatutos de Autonomía y la actualización de los regímenes forales 4. Conclusiones y advertencias CUARTA PARTE EL ANCLAJE CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL CAPÍTULO 12. AUTONOMÍA LOCAL, SISTEMA POLÍTICO Y FORMA DE GOBIERNO LOCAL. Luis E. Delgado del Rincón 1. La Autonomía local como garantía institucional: significado y contenido 2. Sistema político local y relaciones entre el poder municipal y los ciudadanos 3. Forma de gobierno local y relaciones internas del poder municipal 3.1. Sistema de gobierno en los municipios de régimen de Concejo Abierto 3.2. Sistema de gobierno en los municipios de régimen común 3.3. Sistema de gobierno en los municipios de gran población 3.4. La moción de censura y la cuestión de confianza como instrumentos de exigencia de responsabilidad política en el ámbito local: su incidencia en el derecho de los concejales a ejercer un cargo público representativo 3.4.1. La moción de censura 3.4.2. La cuestión de confianza 4. Bibliografía CAPÍTULO 13. LA ELECCIÓN DIRECTA DEL ALCALDE. Juan María Bilbao Ubillos 1. Antecedentes históricos 2. La elección del alcalde en la CE de 1978 y en la LOREG 3. Los argumentos de quienes proponen la elección directa de todos los alcaldes 4. Ventajas e inconvenientes de la elección directa del alcalde. Su impacto en la forma de gobierno local 5. A modo de conclusión CAPÍTULO 14. CONSTITUCIÓN Y PROVINCIAS: ¿QUÉ PUEDEN DECIDIR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS SOBRE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ENTES TERRITORIALES INTERMEDIOS? Óscar Sánchez Muñoz 1. Introducción 2. Las determinaciones constitucionales 2.1. La provincia como división territorial del Estado 2.2. La provincia como ente local 3. El alcance de la legislación básica 4. Hacia una interpretación más flexible de la garantía constitucional de la provincia CAPÍTULO 15. LAS ORDENANZAS MUNICIPALES DE CONVIVENCIA: UNA PRÁCTICA EN EXPANSIÓN JURÍDICAMENTE PROBLEMÁTICA. Ignacio Álvarez Rodríguez 1. Introduciendo la cuestión. La avalancha normativa 2. El caldo de cultivo jurídico de las ordenanzas municipales de convivencia 2.1. En general: la potestad normativa de los municipios 2.2. En particular: dos aldabonazos definitivos para la aprobación de ordenanzas de convivencia 2.2.1. La doctrina constitucional contenida en la STC 132/2001, de 8 de junio 2.2.2. La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local 3. Objeto y características de las ordenanzas municipales de convivencia 3.1. Objeto 3.2. Características 4. Problemas jurídicos que plantean las ordenanzas municipales de convivencia 4.1. Algunos problemas particulares. Especial referencia a la tipificación de sanciones no pecuniarias 4.2. El problema general. La afectación de derechos fundamentales 4.2.1. Regulaciones normativas que afectan a derechos fundamentales 4.2.2. Razones por las que las ordenanzas de convivencia no podrían regular la materia 4.2.3. ¿Caben matices a lo anterior? La autonomía local, el poder normativo municipal y la legitimidad democrática 5. Conclusiones 6. Bibliogafía citada