Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General III

El Tratado del profesor Muñoz Machado constituye la sistematización y exposición más amplia y detallada del Derecho Administrativo que se ha hecho en España en toda la historia de la disciplina. Incluso a escala europea pocas obras personales pueden parangonarse a este Tratado por su profundidad, originalidad y erudición. Proyectado como una obra dividida en cinco volúmenes, ya han aparecido los tres primeros. El volumen I, que ha alcanzado inmediatamente la segunda edición, está dedicado por entero al estudio del nacimiento de las instituciones fundamentales alrededor de las cuales se organizan y actúan los poderes públicos, y el proceso seguido en los dos últimos siglos hasta conseguir, paulatinamente, su sometimiento pleno al Derecho. El volumen II, está dedicado al ordenamiento jurídico. Explica su estructura y la dinámica de las normas que lo integran, replanteando continua y completamente la doctrina recibida sobre el sistema de fuentes. Y el volumen III, que acaba de aparecer, sobre la organización territorial del Estado y las administraciones públicas. La obra está hecha con la decidida intención de renovar en profundidad la sistemática y la significación actual de las principales instituciones del Derecho Administrativo. Según el autor, la mayor parte de las que se emplean ordinariamente para disciplinar la actuación de los poderes públicos y asegurar su sometimiento al Derecho, se formaron en los primeros años del siglo XX en un contexto político, económico, constitucional y supranacional, completamente diferente del actual. Lo cual impone, con todo respeto a los dogmas recibidos, revisarlos y ponerlos al día. Los tres primeros volúmenes suman más de cuatro mil páginas y, cuando la obra esté terminada se acercará a las siete mil. Resulta imprescindible seguir la reconstrucción de las exposiciones teóricas, sus proyecciones prácticas y la información inmensa de esta magna obra, por cualquier estudioso, especialista u operador jurídico ordinario que tenga que manejar las instituciones y las técnicas del Derecho Administrativo, y desee conocer su verdadera proyección y significado en el marco constitucional y comunitario europeo actual. ÍNDICE GENERAL CAPÍTULO PRIMERO ÍNDICE GENERAL LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO I. Origen, características y quiebras de la centralización española contemporánea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1. El proceso de implantación de la unidad de la ley y la uniformidad de la Administración en la etapa final del Antiguo Régimen . . 23 2. La consolidación de la organización centralista del Estado en el período constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 A) Las reformas francesas como referencia . . . . . . . . . . . . 32 B) El reajuste de la división territorial. . . . . . . . . . . . . . . 36 C) Los agentes territoriales de la Administración estatal . . . 37 D) La supremacía de la Administración estatal sobre la local . . 39 3. Las peculiaridades y privilegios de las provincias vascongadas y Navarra durante el constitucionalismo decimonónico. . . . . . . . 41 A) La inaplicación inicial de los principios de organización administrativa del constitucionalismo . . . . . . . . . . . . . 41 B) Las manifestaciones de la «maravillosa uniformidad» entre la Constitución de la Monarquía española y la de las provincias vascas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 C) La nueva foralidad constitucional y la abolición de los viejos fueros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 II. Los paréntesis históricos al Estado centralista: federalismo y regionalismo político en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 1. Las propuestas y los mitos del federalismo español decimonónico. 60 2. El progreso de los nacionalismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 A) El nacionalismo catalán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 B) El nacionalismo vasco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 C) La formación de la idea de autodeterminación. . . . . . . 74 D) La búsqueda de una alternativa organizativa al federalismo, que singularice el autogobierno de algunos territorios: el caso catalán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 E) Características de la organización territorial del Estado en la Constitución de 1931. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 a) Soberanía y forma de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 b) Generalización o particularismo en el establecimiento de autonomías territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 c) Competencias, conflictos y garantías. . . . . . . . . . . . . 90 F) La sustitución parcial de las decisiones soberanas por la apelación al pacto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 III. La consagración y régimen, en la Constitución de 1978, de las autonomías territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 2. La cuestión de la forma de Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 3. Nacionalidades y soberanía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 4. Indeterminación del mapa autonómico y autodisposición de las instancias territoriales sobre el contenido de la autonomía . . . . 117 5. Garantías que la Constitución dispensa a las autonomías territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 A) La justificación del poder autonómico en la Constitución: principios generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 B) La garantía constitucional de la autonomía . . . . . . . . . 128 IV. Uniformidad y particularismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 1. Introducción a los reconocimientos constitucionales de la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 2. Fundamentos del diseño esencialmente igualitario de la organización y competencias de las Comunidades Autónomas . . . . . 133 3. Hechos diferenciales: reconocimiento constitucional y estatutario . 139 A) La tensión entre uniformismo y la diversidad. La recepción de la idea de que la asimetría no es ajena al federalismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 B) El comparatismo como método para justificar la asimetría . 141 a) Comunidades políticas y comunidades culturales en Bélgica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 b) Los derechos culturales y el Derecho Privado peculiar de Québec. El ejercicio del derecho a la autodeterminación . 144 c) Las peculiaridades de la devolution a Escocia. . . . . . . . 151 C) La constitucionalidad de la asimetría. . . . . . . . . . . . . . 156 D) Los derechos históricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 a) La compatibilidad entre los derechos históricos y la Constitución normativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 8 ÍNDICE GENERAL b) Los titulares de los derechos históricos . . . . . . . . . . . 163 c) El «marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía » como límite a la actualización foral . . . . . . . . 165 d) La instrumentación normativa de la actualización de los derechos históricos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 4. Los hechos diferenciales, privilegios o derechos particulares, en concreto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 A) Tipología. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 B) La lengua propia del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 a) La regulación constitucional y estatutaria del multilingüismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 b) La regulación de la cooficialidad . . . . . . . . . . . . . . . 175 a?) Los límites de las competencias concurrentes del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 b?) Las competencias concurrentes dominantes de las Comunidades Autónomas en lo que concierne al «contenido inherente» de la cooficialidad. . . . . . . 181 c) El conocimiento de la lengua territorial . . . . . . . . . . 183 C) Instituciones del territorio autónomo y relaciones con el Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 a) Pactismo y bilateralismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 b) La organización institucional del territorio . . . . . . . . 193 a?) La organización territorial de Cataluña . . . . . . . . 193 b?) Los territorios históricos vascos . . . . . . . . . . . . . 195 D) El régimen de convenio o concierto económico . . . . . 199 a) Introducción sobre el origen de este sistema . . . . . . . 199 b) La regulación de este régimen especial en el Estatuto vasco y en la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra y sus desarrollos . . . . . . . . . . . . . 201 E) El Derecho Civil foral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 a) El mantenimiento de regímenes particulares de Derecho Civil frente a la unificación intentada por la codificación . 206 b) El desarrollo y actualización de los Derechos Civiles forales y la complitud de las compilaciones autonómicas . 212 V. Dualismo, cooperación y competitividad . . . . . . . . . . . . . 220 1. Dualismo versus tendencia a la centralización federal . . . . . . 220 2. Reformas para volver al equilibrio: EEUU y Alemania. . . . . 223 3. Algunas reconsideraciones en el Estado autonómico español. . . 229 4. La cooperación: el carácter esencial de un principio no escrito en la Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 ÍNDICE GENERAL 9 5. Las formas de la cooperación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 A) Cooperación bilateral y multilateral, horizontal y vertical, orgánica y procedimental, espontánea y obligatoria . . . . 238 B) Conferencias intergubernamentales. . . . . . . . . . . . . . . 241 C) Información recíproca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 D) Administración mixta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 E) Utilización instrumental de organismos y empresas . . . . 247 F) La gestión ordinaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 G) Integración de representantes en órganos de otra Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 H) Convenios de colaboración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 I) Reconocimiento mutuo de la eficacia de decisiones . . . 253 J) Intervención en el procedimiento de decisión . . . . . . . 256 K) Planes y programas conjuntos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 6. Cooperación y competitividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 VI. La integración institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 1. Un elemento estructural de los Estados complejos . . . . . . . . . 269 2. El Senado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 A) La original y paradójica regulación constitucional . . . . . 271 B) Críticas y propuestas de reforma . . . . . . . . . . . . . . . . 275 3. La integración de las Comunidades Autónomas en algunos órganos constitucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 A) Desagregación e integración institucional . . . . . . . . . . 279 a) La multiplicación de los Defensores del Pueblo . . . . . 280 b) Tribunal de Cuentas del Estado, Tribunales de Cuentas autonómicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 c) Consejo de Estado y Consejos Consultivos . . . . . . . . 283 B) Participación autonómica en la designación de miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 C) Unidad del Poder Judicial y participación de las Comunidades Autónomas en la Administración de Justicia . . . . 288 4. La participación de las Comunidades Autónomas en las agencias y órganos reguladores de la Economía. . . . . . . . . . . . . . . . . 294 VII. La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 1. La instrumentación normativa del reparto de competencias . . . 297 A) El marco constitucional. Contenido normativo. . . . . . . 297 a) Las listas constitucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 10 ÍNDICE GENERAL b) Materias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 c) Las funciones que comprende cada competencia . . . . 302 d) Cláusula residual, enunciados instrumentales y otras cláusulas sin valor atributivo de competencias. Remisión . . 307 e) Criterios generales para la interpretación de los conceptos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 f) Competencia de la competencia . . . . . . . . . . . . . . . 317 B) La atribución de competencias por los Estatutos. . . . . . 319 a) El alcance de la remisión constitucional a los Estatutos 319 b) La polémica sobre el blindaje estatutario de competencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 C) La determinación legal de las competencias autonómicas . 328 a) Delimitación directa o indirecta . . . . . . . . . . . . . . . 328 b) Las normas interpretativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 2. Tipología de las competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 A) Competencias exclusivas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 a) La confusa utilización del concepto . . . . . . . . . . . . . 333 b) Exclusividad plena y exclusividades parciales . . . . . . . 335 B) Competencias compartidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 C) En especial, el problema de las competencias legislativas compartidas. Ejemplos comparados. . . . . . . . . . . . . . . 339 D) Competencias concurrentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 E) Competencias de ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 a) Criterios de distribución y consecuencias organizativas 347 b) La cláusula general implícita de atribución de competencias ejecutivas a las Comunidades Autónomas en la CE . . 354 F) Competencias propias y delegadas . . . . . . . . . . . . . . . 357 G) Competencias de supervisión o vigilancia . . . . . . . . . . 360 a) Supervisión general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 b) Supervisión específica: la alta inspección . . . . . . . . . . 363 H) Competencias de coacción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365 I) Competencias de intervención . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 J) Competencias de sustitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 K) Competencias subordinadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 L) Competencias subrogatorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 M) Competencias asimétricas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 N) Competencias transversales u horizontales . . . . . . . . . . 377 O) Competencias de coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . 381 P) Competencias de fomento y apoyo financiero . . . . . . . 383 Q) Competencias implícitas o inherentes . . . . . . . . . . . . . 386 R) Competencias genéricas y específicas . . . . . . . . . . . . . 389 S) Competencias instrumentales o accesorias . . . . . . . . . . 389 ÍNDICE GENERAL 11 3. La cuestión de la eficacia del reparto de competencias. . . . . . . 391 A) Condicionamientos a las competencias legislativas: el problema de la precedencia de la legislación estatal . . . . . . 391 B) Las transferencias de medios materiales, personales y financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 4. La financiación de la organización y servicios. . . . . . . . . . . . 401 A) La regulación constitucional y estatutaria de la financiación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401 B) Los principios de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407 a) Principio de unidad de la política económica . . . . . . 407 b) Principios de autonomía, generalidad y suficiencia financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 c) Principio de solidaridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 d) Principio de neutralidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410 e) Principio de lealtad institucional . . . . . . . . . . . . . . . 411 C) Evolución y características del sistema de financiación . . 411 VIII. Límites generales al ejercicio de las competencias . . . . . . 417 1. El principio de unidad y el interés general . . . . . . . . . . . . . 417 A) Las consecuencias generales de la unidad. . . . . . . . . . . 417 B) El interés general como criterio para la atribución de competencias y límite a su ejercicio . . . . . . . . . . . . . . 419 C) La unidad esencial de las instituciones jurídicas en todo el territorio del Estado y sus excepciones . . . . . . . . . . . . 424 D) La unidad del orden económico . . . . . . . . . . . . . . . . 430 a) La estructura técnica del principio. . . . . . . . . . . . . . 430 b) Las atribuciones generales del Estado para asegurar la unidad económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 c) Las regulaciones generales de carácter sectorial. . . . . . 439 d) La libertad de circulación de las personas y los bienes . 443 2. Solidaridad y lealtad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 A) La solidaridad en la Constitución. . . . . . . . . . . . . . . . 458 B) La lealtad institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460 3. La igualdad de derechos y obligaciones de los españoles . . . . . 464 A) Igualdad y autonomía: incompatibilidades . . . . . . . . . . 464 B) La competencia estatal para estandarizar el contenido de los derechos: las condiciones básicas de la igualdad . . . . 467 4. El territorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470 A) La delimitación del territorio autonómico. . . . . . . . . . 470 12 ÍNDICE GENERAL B) La eficacia extraterritorial de las decisiones autonómicas: la competencia para establecer los puntos de conexión . 476 C) El límite territorial en el caso de infraestructuras y bienes que superan el territorio autonómico . . . . . . . . . . . . . 478 D) El problema de la concurrencia de competencias con incidencia territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485 IX. Las consecuencias de la integración en la Comunidad Europea sobre el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 490 1. Relaciones internacionales, relaciones europeas y otras actuaciones extraterritoriales de los poderes infraestatales . . . . . . . . . . 490 2. La participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos europeos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495 3. La ejecución del Derecho Comunitario por las Comunidades Autónomas y las garantías frente a su incumplimiento. . . . . . 504 X. Conflictos de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511 1. La garantía del reparto de competencias por la jurisdicción constitucional y la jurisdicción contencioso-administrativa . . . . . . . . 511 2. Recursos de inconstitucionalidad y conflictos. . . . . . . . . . . . . 516 3. Las reclamaciones objeto de conflicto: la vindicatio potestatis y otras alteraciones del orden de competencias . . . . . . . . . . . . . 518 4. La controversia en el caso de los conflictos negativos . . . . . . . 522 5. Disposiciones, resoluciones y actos, como causa del conflicto . . . 523 6. El procedimiento en los conflictos positivos. . . . . . . . . . . . . . 525 A) Legitimación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525 B) Los requerimientos previos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527 C) La suspensión de la decisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 529 D) La tramitación de los conflictos positivos. . . . . . . . . . . 530 E) El procedimiento en los conflictos negativos . . . . . . . . 532 7. La sentencia: su contenido y efectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537 ÍNDICE GENERAL 13 CAPÍTULO SEGUNDO LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO I. Las formas jurídicas de la organización administrativa y su dinámica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571 1. Acumulación y sincretismo en la organización actual de las Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571 2. El modelo tradicional de Administración única, burocrática, centralizada y jerarquizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573 A) Ojeada sobre la formación y características del modelo . 573 B) Personas y órganos: la construcción jurídica de la capacidad de actuación de la organización administrativa, y sus relaciones con los ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 577 C) La proliferación de organismos con personalidad propia y la reconducción a la unidad del sistema administrativo. . 583 D) La singularidad española: la Administración del Estado como personalidad única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 588 3. El modelo constitucional: de la Administración única a la Administración plural y autónoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 592 A) Elementos de la ruptura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 592 B) Administraciones autónomas y legitimación democrática . 593 4. El modelo europeo: Administraciones independientes para la protección de derechos y la regulación de mercados. . . . . . . . . 596 A) Significación general del establecimiento de organizaciones administrativas independientes . . . . . . . . . . . . . . . 596 B) El sistema de agencias en la Administración norteamericana. Algunas experiencias en Estados europeos . . . . . . 597 C) La influencia del Derecho Comunitario en la implantación de Administraciones independientes en los Estados miembros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 602 D) El desarrollo en España de las Administraciones independientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 609 II. El poder de organización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 612 1. La disciplina jurídica de la organización administrativa . . . . . 612 2. Determinaciones constitucionales directas. Reservas de ley y su carácter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 616 3. Principios constitucionales y legales en materia de organización . 619 A) Principios de organización y principios de funcionamiento que afectan a la organización en la Constitución y en las leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 619 B) Análisis de algunos principios básicos de organización (jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 622 a) Jerarquía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 622 b) Descentralización administrativa y desconcentración . . 624 c) Coordinación y cooperación (remisión) . . . . . . . . . . 628 C) Otros principios de funcionamiento que afectan a la organización de las Administraciones Públicas . . . . . . . . . . 628 4. Límites al poder de autoorganización . . . . . . . . . . . . . . . . . 630 A) La regulación de la autoorganización . . . . . . . . . . . . . 630 B) El control de la discrecionalidad organizativa . . . . . . . . 631 III. Dinámica de la atribución y reasignación de las competencias administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 635 1. La atribución de competencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 636 2. Las reasignaciones verticales del ejercicio de las competencias: delegaciones y avocaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 639 A) Delegaciones interorgánicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 639 B) La avocación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 641 3. Las demás formas de alteración del ejercicio de las competencias: encomiendas de gestión, delegaciones de firma y suplencias . . . 642 IV. Estructura y régimen básico del empleo público . . . . . . . 645 1. El estatuto de los funcionarios públicos y la laboralización del empleo público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 645 2. El ámbito de la regulación común del empleo público y las clases de empleados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 654 3. Acceso a la función pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 657 A) Los puestos de trabajo en las Administraciones Públicas . 657 B) La selección de funcionarios: los principios de igualdad, mérito y capacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 659 C) Requisitos para participar en los procesos selectivos, y procedimientos de selección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 663 4. Carrera, situaciones y extinción de la relación funcionarial . . . 668 A) La carrera profesional de los funcionarios . . . . . . . . . . 668 B) Situaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672 C) Pérdida de la condición de funcionario. . . . . . . . . . . . 675 5. Derechos de los funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 677 A) Derechos individuales de carácter profesional . . . . . . . . 677 B) Derechos individuales de carácter fundamental . . . . . . . 681 C) Derechos individuales de ejercicio colectivo. . . . . . . . . 683 6. Deberes, responsabilidad y régimen disciplinario . . . . . . . . . . 689 V. La Administración del Estado: orígenes históricos de su organización actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 695 1. El asentamiento de la Corte y la definición de los oficios . . . . 695 2. El régimen polisinodial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 700 3. Los órganos monocráticos de administración: la traslación de las funciones gubernativas a los secretarios del Despacho . . . . . . . 706 4. El régimen ministerial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 710 5. Trazos de la evolución ulterior del régimen ministerial hasta la Constitución de 1978. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 716 6. La Administración territorial o periférica. . . . . . . . . . . . . . . 719 A) Los agentes territoriales durante el Antiguo Régimen . . 720 B) Las demarcaciones territoriales hasta principios del siglo XIX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 725 C) Los nuevos delegados territoriales de la Administración estatal en la etapa constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . 728 D) La división provincial de 1833. . . . . . . . . . . . . . . . . . 735 VI. Estructura de la Administración General del Estado . . . . 738 1. Tipología básica de los órganos y entidades del sector público estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 738 2. Órganos de gobierno y administración . . . . . . . . . . . . . . . . 739 3. Órganos superiores y órganos directivos. . . . . . . . . . . . . . . . 745 4. Órganos colegiados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 749 5. Órganos territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 753 6. Organismos consultivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 758 7. Órganos de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 762 8. Instituciones, organismos públicos personificados y entidades de Derecho Privado del sector público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 765 A) La diversificación continua de los organismos públicos: de los organismos autónomos a las agencias . . . . . . . . . . . 765 B) Organismos autónomos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 772 C) Entidades públicas empresariales. . . . . . . . . . . . . . . . . 775 D) Agencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 775 E) Otros organismos públicos (Universidades, Comisiones reguladoras independientes, Asociaciones de entidades y organismos públicos). Remisión. . . . . . . . . . . . . . . . . 779 F) Empresas mercantiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 780 G) Fundaciones del sector público . . . . . . . . . . . . . . . . . 788 9. Corporaciones públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 797 A) Asociaciones privadas, asociaciones de configuración legal y corporaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 797 B) Transformaciones de las Cámaras y Colegios derivadas de la Constitución. Régimen actual . . . . . . . . . . . . . . . . 806 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 815 CAPÍTULO TERCERO LAS INSTITUCIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS I. La potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 845 1. Delimitación estatutaria y contenido. . . . . . . . . . . . . . . . . . 845 2. Referencia general a los límites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 847 II. La Asamblea legislativa o Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . 855 1. Las elecciones autonómicas para la designación de los miembros de la Asamblea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 855 2. El estatuto de los parlamentarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 858 3. Organización interna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 862 4. La función legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 865 5. La actividad de control del Gobierno autonómico . . . . . . . . . 867 6. Relaciones con las Cortes y el Gobierno del Estado . . . . . . . 869 7. Relaciones con otras instituciones autonómicas . . . . . . . . . . . 870 8. Disolución de la Asamblea. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 871 III. El Gobierno de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . 871 1. El Presidente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 871 2. El Consejo de Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 876 IV. La Administración autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 878 1. Características generales de las Administraciones Públicas autonómicas y principios de organización . . . . . . . . . . . . . . . . . 878 2. La Administración centralizada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 884 3. La organización territorial o periférica . . . . . . . . . . . . . . . . 887 4. Los órganos consultivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 888 5. Entes instrumentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 893 6. Las dotaciones de servicios y personal: el tema de las transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 898 A) Las transferencias de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . 898 B) Las transferencias de funcionarios. . . . . . . . . . . . . . . . 902 7. El régimen jurídico de las Administraciones de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 907 V. Otras instituciones estatutarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 907 1. Consejo de Garantías Estatutarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . 908 2. Los Defensores autonómicos del Pueblo . . . . . . . . . . . . . . . 910 3. Las Cámaras de Cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 912 4. Los Consejos de Medios Audiovisuales . . . . . . . . . . . . . . . 914 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 917 CAPÍTULO CUARTO LA ADMINISTRACIÓN LOCAL I. Rasgos esenciales de la historia de la Administración local . 923 1. El mito de la edad dorada del autogobierno local . . . . . . . . . 923 2. Las reformas finales del Antiguo Régimen . . . . . . . . . . . . . 932 3. La configuración del municipio constitucional . . . . . . . . . . . . 937 4. La inestabilidad y las reformas continuas de la legislación de régimen local a lo largo del siglo XIX y hasta la Constitución de 1978 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 945 5. Notas sobre la conformación de la provincia como entidad local . . 954 II. La autonomía de la Administración local. . . . . . . . . . . . . 959 1. La consagración de la autonomía local en la Constitución de 1978. La evolución de los modelos comparados . . . . . . . . . . 959 A) Los enunciados constitucionales: significación de los conceptos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 959 B) Los modelos comparados influyentes: Francia y Alemania . 963 C) Administración autónoma, administración indirecta del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 971 2. Configuración constitucional y garantías de la autonomía local. 972 3. La garantía estatutaria de la autonomía local. . . . . . . . . . . . 980 A) El carácter intracomunitario del régimen local . . . . . . . 980 B) El contenido y significación de las garantías estatutarias . 987 C) Las divisiones territoriales estatutarias . . . . . . . . . . . . . 992 4. Delimitación de las competencias de las entidades locales . . . . 997 A) Análisis y crítica de la doctrina establecida sobre la competencia de la competencia en materia de Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 997 B) El núcleo esencial y el círculo complementario de las competencias locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1005 C) El binomio competencias propias, competencias delegadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1009 D) En particular, las encomiendas de gestión . . . . . . . . . . 1016 E) Las cesiones, delegaciones o transferencias de competencias por las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1018 III. Tipología de las entidades locales y normas de organización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1024 1. Tipología de las entidades locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1024 2. Las normas de organización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1030 A) Principios y normas generales (remisión). . . . . . . . . . . 1030 B) Las potestades de autoorganización de las Administraciones locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1030 IV. Los municipios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1033 1. El territorio municipal y la creación de municipios nuevos . . . 1033 2. La vecindad municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1039 3. La organización municipal ordinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . 1047 A) La elección y destitución de los miembros del ayuntamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1048 B) Órganos necesarios, y organización complementaria de las entidades locales. Los entes instrumentales. . . . . . . . 1052 C) El alcalde y los tenientes de alcalde . . . . . . . . . . . . . . 1055 D) El pleno y la junta de gobierno local: atribuciones y régimen de funcionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1056 4. Regímenes especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1059 A) Organización y funcionamiento de los municipios de gran población . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1059 B) El régimen especial de Barcelona. . . . . . . . . . . . . . . . 1066 C) El régimen especial de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . 1072 D) Los regímenes forales e insulares . . . . . . . . . . . . . . . . 1075 E) Las entidades locales menores . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1080 ÍNDICE GENERAL 19 V. La organización de las provincias . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1084 1. La composición de las Diputaciones.La elección de sus miembros . 1085 2. Órganos de gobierno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1088 A) El Pleno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1088 B) Presidente y Junta de Gobierno. . . . . . . . . . . . . . . . . 1088 C) Funcionamiento de los órganos y competencias . . . . . . 1089 VI. Las entidades supramunicipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1091 1. Las agrupaciones de entidades locales como técnica de reforzamiento de su capacidad de gestión: modelos comparados . . . . . 1091 2. Las mancomunidades de municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1097 A) Precedentes y figuras similares . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1097 B) El régimen jurídico de las mancomunidades . . . . . . . . 1101 3. Las áreas metropolitanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1105 A) Las megápolis o grandes conurbaciones. Técnicas de gobierno y modelos comparados. . . . . . . . . . . . . . . . . . 1105 B) La regulación de las áreas metropolitanas en España . . . 1109 4. Las comarcas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1115 5. Los consorcios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1120 VII. La cooperación y colaboración del Estado y las Comunidades Autónomas con las entidades locales. La colaboración intermunicipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1127 1. El marco jurídico de la cooperación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1127 2. Los órganos de cooperación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1131 3. Los instrumentos de la cooperación. En especial, los convenios . 1136 VIII. El control sobre las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . 1141 1. La tradición de los controles gubernativos y jurisdiccionales sobre las corporaciones locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1141 2. El cambio de paradigma tras la aprobación de la Constitución de 1978: fundamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1145 3. Las facultades de control en la legislación vigente . . . . . . . . . 1147 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1150 Índice alfabético de autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1181 Índice de materias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1203